הטמעת הנורמה במהלך שנות ה-90 של המאה ה-20 – מודל הערכים והאינטרסים - חלק ג'
אנו למדים שגם זמן
קצר לאחר החתימה על אמנת ה-OECD
הייתה הכרה במשמעות וכובד המשקל של גורמים לבר-משפטיים על מהלך הטמעת האמנה בכלל
ועל ההשפעה של גורמים בעלי מוניטין בקהילה האפיסטמית בפרט. ניתן לייחס חשיבות רבה
למעורבות של גופים בינלאומיים כגון הבנק העולמי וקרן המטבע העולמית בהשפעה על אופן
ההתמודדות עם תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות, כגופים הנהנים ממוניטין בינלאומי,
עורכים מחקרים ומהווים אוטוריטה משמעותית בקרב הקהילה הבינלאומית הרלוונטית,[1] וזאת
למרות שלעיתים ניתוח אמפירי של האופן בו גופים אלו מקבלים החלטות מעלה שמעמדם
כגופים עצמאיים, אינו חד משמעי וניתן להצביע על אינדיקטורים לכך שגופים שונים
פועלים בהתאם לאינטרסים של בעלי עניין שונים בגופים אלו.[2] כאמור,
גופים אלו מחזיקים במעמד גבוה בקרב הקהילה הבינלאומיות, לנוכח הכרה בכך שמדובר
בגופים המחזיקים ידע רחב ומומחיות בתחום בו הם עוסקים, ומכאן הם מקבלים הכרה כמקור
סמכות לידע רלוונטי בתחומם,[3] ובעלי
פוטנציאל משמעותי להשפיע על האופן בו מדינות מתנהלות ומקבלות החלטות, ולהביא לכך
שהחלטות אלו מוטות מסיבות פיננסיות והפעלת לחץ.[4]
תפקידם והשפעתם של גופי ידע ורשתות
ידע על מניעים של מדינות לשינוי ואימוץ מדיניות הינה תופעה מוכרת ונחקרת, ותופעה
זה מהווה חלק אינטגראלי מהאסכולה הקונסטרוקטיבית.[5] על אף האמור לעיל, השפעה מהותית
של גורמי ידע בקהילה אפיסטמית, הינה בעלת פוטנציאל משמעותי להפוך תפיסה עקרונית
למדיניות בפועל, אך היא לא מביאה לתוצאה זו בהכרח.[6] בנקודה זו נכנסו להערכתי לפעולה
אלמנטים נוספים כמניע של מדינות לחתום ולאשרר את האמנה, ולפעול בהתאם להוראותיה,
כגון הפעלת הלחץ הבינלאומי, הרצון של מדינות מפותחות למחצה למצב עצמן כחלק מקהילת
המדינות מפותחות, האפשרות לעשות שימוש בכלי החקיקתי של האיסור על מתן שוחד לעובד
ציבור זר בעסקאות בינלאומיות, ככלי להגשמת מטרות החורגות ממטרתו המוצהרת של הכלי
החקיקתי, כגון שימוש כמקור הכנסה, השפעה על התחרות העסקית באמצעות אכיפה המכוונת
למגזרים מסוימים והתמקדות באכיפה נגד תאגידים שמקורם במדינות זרות.[7] גם לאחר
כל האמור לעיל, אזכיר כי למרות שיש קושי ממשי לבחון את היקף האכיפה, מכיוון שבחינת
היקף האכיפה מורכב משורה של אלמנטים שונים שאף אחד מהם אינו בהכרח מצביע על אכיפה
אפקטיבית,[8] עדין
מתקבל לעיתים הרושם מבדיקות אמפיריות שהצגתי בחיבור זה, שהסיפור של אמנת ה-OECD הוא עדין בעיקר הסיפור של ה-FCPA, אשר מהווה את החלק הארי של אכיפה נגד מתן
שוחד בעסקאות בינלאומיות.
חרף שורה לא מבוטלת של מחקרים, אשר
מעלים סימני שאלה לגבי אספקטים שונים בכלי החוקי שנבחר בקהילה הבינלאומית
להתמודדות עם התופעה של תשלומי שוחד בעסקאות בינלאומיות, ואותם הצגתי לאורך חיבור
זה, ניכר כי בעיקר טרם החתימה על אמנת ה-OECD
ובשנים הסמוכות לאחר חתימתה, מתקיים קונצנזוס בין העמדה המובילה באקדמיה, עמדת
המדינות המפותחות ועמדת ארגונים בינלאומיים רלוונטיים, וקונצנזוס זה עלול להצביע
על היעדר קיומה של חשיבה ביקורתית מספקת, אשר בוחנת באופן מעמיק את המניעים לבחירה
בכלי המשפטי שנבחר, וההשלכות הנובעות מהבחירה בו. למען הסר ספק, אין הכוונה כי כל גורמים
אלו טועים בהנחה שהתמודדות ואכיפה נגד צד ההיצע של השוחד בעסקאות בינלאומיות מהווה
את הכלי המתאים להתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות, אך מתקבל הרושם שלא נערך
ניתוח מעמיק של השאלה מה הכלי הנכון, המתאים והאפקטיבי, אשר יגביר אכיפה שוויונית וכוללת,
ולא כזו אשר תמנע מתן שוחד ביד אחת, בזמן שהיד השנייה משלמת תשלומי שוחד ביד רחבה,
ולא כזו שעלולה לגרום לנזק העקיף כתוצאה מפגיעה בתחרות, חיזוק החזקים ופגיעה
בחלשים, אשר יתכן ועולה על התועלת במנגנון החוקי שנבחר.
[1] ראו למשל: Al-Jurf Saladin, Good Governance and
Transparency: Their Impact on Development, 9 Transnat'l L. & CONTEMP. Probs. 193, 203 (1999); Bribery in International Business
Transactions and the OECD Convention: Benefits and Limitations, לעיל
ה"ש 264, שם אף
נכתב כי: " In the past, international financial institutions like the
World Bank and the International Monetary Fund (IMF) opposed anti-corruption
measures because they were too politically sensitive. Now, however, they assert
that costs of corruption to poor countries are too high to sustain. James
Wolfensohn, President of the World Bank, proposed a new compact with poor
countries at the World Bank and IMF's annual meeting on October 1, 1996. In the
new global economy, he said, private investment will go to countries that show
that they can use resources efficiently, implying good governance and
suppression of corruption. IMF managing director Michel Camdessus delivered a
similar message. (Chaddock, 1996)".
[2] כך למשל לגבי
בחינת החלטות של קרן המטבע הבינלאומית: Axel Dreher & Nathan M. Jensen, Independent Actor
or Agent: An Empirical Analysis of the Impact of U.S. Interests on
International Monetary Fund Conditions, 50 J.L & Econ. 105 (2007).
[3] Introduction:
Epistemic Communities and International Policy Coordination, לעיל
ה"ש 278, בעמ'
3.
[4] ראו למשל
מחקר אשר העלה על קורלציה ברורה לגבי דפוסי הצבעה של מדינות המקבלות הלוואות מקרן
המטבע הבינלאומית והבנק העולמי לבין האופן בו מדינות המשפיעות על גופים אלו
מצביעות בעצרת הכללית של האו"ם, ראו: Axel Dreher, Jan-Egbert Sturm, Do the IMF and the
World Bank influence voting in the UN General Assembly?, 151 Pub. Choice 363 (2012), ומגיעים
למסקנה כי: " With IMF and World Bank money being
used to achieve certain outcomes in the Assembly, voting outcomes do not
necessarily reflect the interests of the majority of UN member states, but
those of the most influential shareholders of the IMF and the World Bank" (שם,
בעמ' 388). כמו כן, ניתן להצביע על שורה של מאמרים, בעיקר בעשור הראשון של המאה
הנוכחית, אשר בוחנים את עצמאות קרן המטבע הבינלאומית ועצמאות הבנק העולמי, והקשר
של אלו עם ארה"ב, וההשלכות של מצב זה, ראו למשל: Strom C. Thacker, The High Politics of IMF
Lending, 52 World Pol. 38
(1999); Independent
Actor or Agent: An Empirical Analysis of the Impact of U.S. Interests on
International Monetary Fund Conditions, לעיל ה"ש 287; Thomas Oatley, Jason Yackee, American
Interests and IMF Lending, 41 Int'l
Poli. 415 (2004).
[5] Taking Stock: The Constructivist Research
Program, לעיל ה"ש 207, בעמ' 402; What Makes the World Hang Together?, לעיל ה"ש 190, בעמ' 868; Introduction: Epistemic Communities and International Policy
Coordination, לעיל ה"ש 278, בעמ' 14, 17; Claire A. Dunlop, Policy transfer as
learning: capturing variation in what decision-makers learn from epistemic
communities, 30(3) Poli. Stud.
289 (2009).
[6] Emanuel Adler, Peter M. Haas, Conclusion:
Epistemic Communities, World Order, and the Creation of a Reflective Research
Program, 46(1) Int'l Org. 367,
389-390 (1992); וכן דוגמה בהקשר שונה
ניתן לראות ב: Jeffrey M. Chwieroth, Shrinking
the state: neoliberal economists and social spending in Latin America, in
Constructing the int'l econ.
(2010), הזמין גם ב: https://pdfs.semanticscholar.org/0706/bf612feb5172502398eaee6884dca97f1017.pdf?_ga=2.166980990.1765026466.1615635581-1165759975.1608403931.
[7] דוגמה זו באה
לידי ביטוי בצורה מעניינת בבואנו לבחון את הצטרפות ישראל לארגון ה-OECD, בפרק ___ להלן.
[8] כגון היקף
המשאבים המושקעים באכיפה, כמות תיקי החקירה הנפתחים ונחקרים, כמות כתבי האישום,
כמות הרשעות וגזרי הדין והיקף הסנקציות העונשיות (קנסות ומאסרים) המוטלים על
המורשעים.
תגובות
הוסף רשומת תגובה