הטמעת הנורמה במהלך שנות ה-90 של המאה ה-20 – מודל הערכים והאינטרסים - חלק ב'

 

Abbott and Snidal מתייחסים בעיקר לשתים מנקודות המפנה המשמעותיות בתהליך – חקיקת ה-FCPA והתנהלות ארה"ב מול ה-OECD במטרה לקדם את כינון האמנה.^[1] יש לציין כי Abbott and Snidal מייחסים חשיבות רבה לבחירה הרציונאלית ואף טוענים כי לעיתים קרובות הערכים המובילים נסתרים, אך מהווים מניע חשוב לשחקנים שונים. בסופו של דבר, למרות המודל החשוב כשלעצמו, לדעתי Abbott and Snidal לא מצליחים להסביר מה ההבדל בין מניעים ערכיים, לבין מניעים אינטרסנטיים, מכיוון שברי כי גם מניע ערכי מוביל לפעילות אינטרסנטית. Abbott and Snidal אף מתייחסים לכך באומרם כי גם אם המניע ערכי, עדין השחקנים הערכיים הפעילו לחץ באמצעות כלים פוליטיים מקובלים. כשלעצמי, אני סבור כי הגישה שנוקטים Abbott and Snidal מקנה פרספקטיבה מעניינת, אך גם זו אינה מהווה מענה מספק למניעים של השחקנים השונים, ועל אחת כמה וכמה של המדינות. עם זאת, סביר להניח שכמעט עשרים השנים אשר חלפו מפרסום מאמרם של Abbott and Snidal, עד לכתיבת שורות אלו, שינו באופן משמעותי את האופן בו ניתן לנתח את ההתנהלות. לאחר מספר שנים לא מבוטל לאחר החתימה על האמנה והטמעתה בחקיקה הפנימית של המדינות החתומות עליה, ניתן לקבוע כי המסקנות של Abbott and Snidal מחזקות את הטענה כי החתימה על אמנת ה-OECD והגישה שנבחרה לצורך התמודדות עם השוחד בעסקאות הבינלאומיות מהווה תוצר של חשיבה המאפיינת קהילה אפיסטמית המונעת מאינטרסים של שחקנים שונים ומה שנחזה להיות ערכים, אך כפי שציינתי והדגמתי במספר נקודות בחיבור זה, לדעתי מתעורר קושי להסביר את המניעים לחקיקה באמצעות ערכים גרידא. חשוב להבהיר ש- Abbott and Snidal אינם מבקשים לצייר תמונה "רומנטית" של תהליך החתימה על האמנה, ורואים לנכון לציין שלא ניתן היה להגיע להסכמות ללא הפעלת לחצים, אם כי הם מניחים שלחץ משמעותי מופעל דווקא משחקנים שהמניעים שלהם ערכיים.^[2]

              מסקנתם של Abbott and Snidal כי הפעלת לחץ על ידי גורמים אינטרסנטים משפיעה על הבחירה הרציונאלית של שחקנים אחרים,^[3] מחזקת את הטענה כי גורמים בעלי "אג'נדה", המתאפיינים מומחיות, מקצועיות ובעלי האמצעים והכוח להפיץ את גישתם, הינם בעלי פוטנציאל משמעותי להשפיע על הבחירה הרציונאלית של שחקנים נוספים, ככל שהדבר נוגע לחתימה על אמנת ה-OECD. Abbott and Snidal מגיעים למסקנה שניתן להסיק מהמקרה של מיסוד אמנת ה-OECD, שאינטרסים יוצרים ערכים (Interests generate values):^[4] ראשית, התפתחה ההכרה בקיומה של התופעה וההשלכות השליליות הנובעות ממנה, ומכאן החלה להתפשט מורת רוח מהמצב; שנית, עלית הנושא לסדר היום הפכה לשיח ואינטראקציה פוליטית לגבי הסוגייה; שלישית, התפתחות ההכרה החברתית לשיח פוליטי, מיצבה את הסוגייה כסוגייה ערכית שהיוותה בסיס לכלים משמעותיים בשדה הפוליטית; רביעית, הטלת הגבלות על בעלי אינטרס. תהליך זה כורך בין הערכים המובילים לנורמה המשפטית, באופן שמצליח להתמודד גם עם בעלי אינטרסים נוגדים רבי עוצמה. הקושי במודל זה בא לידי ביטוי בכך שהוא אינו בוחן את יסודות הערכים שמהווים את הכוח המניע של התהליך ואת האינטרסים של השחקנים שהמניע המוצהר שלהם הינו הגנה על ערכים. לכן, לדעתי המסקנה אינה כי ככל שהדבר נוגע להתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות, שחקנים המובילים את האג'נדה שלהם באמצעות טיעונים ערכיים, צפויים להצלחה רבה יותר מאשר שחקני קבוצות אינטרסים. ניתן לראות אלמנטים ערכיים רבים שהובילו את תהליך החקיקה בארה"ב, ולמרות הפעלת לחץ מצד קבוצות האינטרסים רבות העוצמה בארה"ב, בסופו של דבר לא עלה בידן למנוע את החקיקה (אם כי עלה בידן להשפיע על תיקון החוק מספר שנים לאחר מכן). באופן דומה, כשארה"ב קידמה את הסוגייה כסוגיה ערכית ב-OECD, נוצר קושי משמעותי להתנגד לה, באמצעות טיעונים מקובלים וסטנדרטים, והנזק שגורם שוחד זוכה לביסוס אמפירי רחב ומבוסס. לכן, הוויכוח הינו לגבי האופן הנכון, מתאים ויעיל למיגור התופעה בלבד. עם זאת, גם במקרה זה קשה לתאר בשדה הפוליטי-כלכלי שחקן שיטען שאיסור פלילי ואכיפה נגד נותני שוחד, אינה הכלי המתאים להתמודד עם תופעת השוחד. ניתן להניח שלאור המאפיינים לעיל, לא בכל סוגייה הטיעון הערכי יגבר על קבוצת האינטרסים. מתקבל הרושם שגם Abbott and Snidal מכירים בכך שבשלב מוקדם יש קושי להעריך את מידת ההצלחה וההשפעה של האמנה, אם כי הדבר אינו מונע מהם להניח שהטיעון שלהם תקף גם בסוגיות אחרות במשפט הבינלאומי.^[5]

---

[1] שם, בעמ' S161 ואילך.

[2] שם, בעמ' S150, S163 ואילך, S176.

[3] שם, בעמ' S176.

[4] שם, שם, והמהלך הלוגי במאמר בכללותו.

[5] שם, בעמ' 177S.