הטמעת הנורמה במהלך שנות ה-90 של המאה ה-20 – מודל הערכים והאינטרסים - חלק ד'

 

התפיסה המובילה, אשר מהווה את הבסיס העיוני ללחימה בשחיתות בכלל ושוחד בעסקאות בינלאומיות בפרט, הינה כי אלו פוגעים בצמיחה הכלכלית. ברי כי המשמעות של הנחה זו הינה כי הנפגעים מהשוחד הינן המדינות הנאו-ליברליות, המפותחות והמפותחות למחצה, מכיוון שבמדינות אלו התפיסה הכלכלית-חברתית רואה בצמיחה כערך ומטרה חשובה. עם זאת, תפיסה זו התגבשה לפני אמצע שנות ה-90 של המאה העשרים, מה שמעלה את השאלה מדוע התהליכים בקהילה הבינלאומית לא הבשילו למדיניות בינלאומיות טרם 1997? השערה אפשרית הינה כי רק באותה העת נתגבשה ההכרה האקדמית והאמפירית לגבי גישת הממשל התקין, אליה התייחסתי לעיל, אשר הובלה באמצעות ארגונים בינלאומיים וקיבלה גושפנקה והכרה אקדמית. השינוי ברטוריקה הציבורית-פוליטית-אקדמית הכשיר את הקרקע להכרה בתפקידו של השוחד בעסקאות בינלאומיות בפגיעה ביסודות נאו-ליברליים,^[1] וכן מהווה הסבר אפשרי לכך שהסוגית השוחד הבינלאומי קיבלה מקום בשיח הפוליטי, שלא היה לה קודם לכן, ואפשר את הפיכת התפיסה הרעיונית למדיניות.^[2] עם זאת, מתקבל הרושם שהכריכה ההדוקה בין השוחד לבין הפגיעה בצמיחה הינה בעלת חשיבות רבה בתהליך העברת סוגיית השוחד למקום מרכזי בזירה הבינלאומית, וכבר באותה העת ניתן להצביע על כתיבה אקדמית שזיהתה את תהליך זה.^[3] ברי כי לאחר שבעיית השוחד בעסקאות בינלאומיות התגבשה והתמצבה מבעיה רעיונית לפגיעה ישירה בתפיסות היסוד הנאו-ליבראליות, בד בבד עם קבלת גושפנקה מקצועית ואקדמית, האופן בו מדינות התייחסו לתופעה בכללותה והן המחויבות שלהן לקחת חלק בהתמודדות עם התופעה, השתנו באופן משמעותי, ומכאן גם המניעים של המדינות לקחת על עצמן את ההתחייבות. נראה כי לא נותרה למדינה הרואה עצמה חלק ממשפחת העמים, או מעוניינת להציג עצמה כך, אפשרות שלא לקחת חלק במאמץ הבינלאומי.

              ניקוז התהליך המוצג לעיל למנגנון שהוצע באמנת ה-OECD לא הותיר מקום להתנגדות או לבחינת חלופות. משכך, אלמנט נוסף בתהליך, שראוי לתת עליו את הדעת, הינו הבחירה במנגנון להתמודדות עם התופעה, ואם כלל ניתן לראות את התהליך כבחירה. באופן כללי ניתן לראות שהקהילה הבינלאומית קידמה את ההתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות במסגרת הבירוקרטיה הבינלאומית, מה שמביא אותנו לשאלה היסודית: מי הגוף שאמור להתמודד עם התופעה? ברי כי לשאלה זו משמעויות רחבות ועמוקות – סימון הגוף המתאים להתמודד עם התופעה הינו בעל משמעות ניכרת לגבי בחירת אופן ההתמודדות עם התופעה, כפועל יוצא – התמודדות המדינות החברות בגוף, היקף הסמכויות והכוח שלו והגורמים הדומיננטיים בפעילותו. למרות שלא ניתן להתעלם מהמעורבות של האו"ם בסוגייה, מתקבל הרושם, כפי שכבר ציינתי לעיל, שההשפעה של האו"ם על הסוגייה, בעיקר במסגרת אמנת האו"ם למניעת שחיתות, הינה יחסית מוגבלת, בלשון המעטה, אך חוסה על מספר גדול של מדינות בעלות מאפיינים מגוונים. לעומת זאת, המנגנון שיוסד במסגרת ה-OECD מביא לידי ביטוי יכולות השפעה ישירה על מספר מצומצם יחסית של מדינות, בעלות מאפיינים חברתיים, כלכליים ופוליטיים יחסית קרובים. ההנחה והציפייה שהתמודדות עם שחיתות בינלאומית ככלל, תבוא לידי ביטוי במסגרת הבירוקרטיה הבינלאומיות, אמנם אינה מובנת מאליה, אך הינה יחסית צפויה.^[4]

              מאידך, ההתמקדות ב-OECD כמנגנון בבירוקרטיה הבינלאומית להתמודדות עם תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות, כלל אינה מובנת מאליה. במסגרת הפעילות האינטנסיבית, שלא לומר אגרסיבית, של ארה"ב להשרשת נורמה של איסור על מתן שוחד במסגרת עסקאות בינלאומיות, בקרב מדינות נוספות, הבחירה, או ברירת המחדל של ארגון ה-OECD, לדעתי השפיעה באופן משמעותי על עיצוב הנורמה והפיכתה לפרקטיקה נוהגת בקרב המדינות החברות ב-OECD. לא זו אף זו, אני מניח שמדובר על היזון חוזר אשר גם השפיע על התפתחותו ואופיו של ה-OECD.^[5] יצירת קונצנזוס בקרב מדינות ה-OECD לגבי ההתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות, וחשוב מכך – האופן הראוי והמתאים להתמודד עם שוחד בעסקאות בינלאומיות, יצרו את הבסיס האינסטרומנטאלי הן לאופן ההתמודדות עם התופעה, והן להצדקה הנורמטיבית הניצבת ביסוד אופן ההתמודדות עם התופעה. הנחת יסודות אלו וביסוסם בקרב קהילת מדינות ה-OECD, מהווים חלק חשוב ומשמעותי בפיתוח המנגנון הבירוקרטי להתמודדות עם התופעה והסרת חסמים פוטנציאלים.^[6] מתקבל הרושם כי הצדקות יסוד אלו היוו מניע משמעותי של מדינות לקחת חלק בהתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות באמצעות חקיקה נגד מתן שוחד, אם כי לדעתי המניע העיקרי לא היה סיוע ופיתוח גלובאלי, אלא החשש של המדינות שאם הן לא ישתפו פעולה, הן לא ייקחו חלק בפיתוח והצמיחה המובטחת למדינות שישתפו פעולה במתווה ההתמודדות שנבחר מחד ולא ייהנו גושפנקה לממשל תקין והתנהלות נקייה משחיתות מצד המשטר, מאידך.^[7]

מתקבל לעיתים הרושם שהשיח בדבר האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר, הינו שיח כלכלי בעיקרו, אשר נגזר מיסודות של צמיחה ופיתוח כלכלי, ואלו מהווים את המניע של חלק מהמדינות לקחת חלק במשטר האיסור על מתן שוחד.^[8]

---

[1]The Long War Against Corruption , לעיל ה"ש 213, בעמ' 75.

[2] מתייחסת לכך בהקשר הכללי של שחיתות בינלאומית וכן באופן ספציפי לשוחד: The Hollowness of Anti-Corruption Discourse, לעיל ה"ש 182, בעמ' 181.

[3] James W. Williams, Margaret E. Beare, The business of bribery: Globalization, economic liberalization, and the “problem” of corruption, 32 Crime, L. & Social Change 115 (1999).

[4] כפי שצפו: The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations, לעיל ה"ש 251.

[5] אני מניח שה-OECD נמצא במתח מתמיד בין היותו ארגון אקסקלוסיבי הכולל מדינות במעמד סוציו אקונומי בלבד, לבין הכרה בלתי נמנעת בכך שעל מנת לשמור על רלוונטיות ויכולת השפעה, ככל הנראה מתעורר צורך בלתי נמנע לצרף מדינות נוספות.

[6] ראו ניתוח מעניין של התופעה ב: Hongying Wang and James N. Rosena, Transparency International and Corruption as an Issue of Global Governance, 7 Global Governance 25, 28, 36, 38, 40 (2001), וכן באופן כללי לגבי שחיתות בינלאומיות: Alejandro Posadas, Combating Corruption under International Law, 10 Duke J. Comp. & Int'l. L. 345 (2000); וכן:  The Hollowness of Anti-Corruption Discourse, לעיל ה"ש 182.

[7] ניתן לראות כיצד גישה זו באה לידי ביטוי בישראל, בפרק __ להלן.

[8] רושם זה מקבל תוקף נוסף מכיוון שגם השיח הבינלאומי לגבי שחיתות בינלאומית בכלל, והאופן בו שיח זה מתורגם להתנהלות בפועל (לא בהכרח בהקשר של שוחד בעסקאות בינלאומיות), מהווה פועל יוצא של שיח שהינו כלכלי ביסודו, וממסדי במקצתו, אך אינו מתבסס על עקרונות נורמטיביים, ראו: The Hollowness of Anti-Corruption Discourse, לעיל ה"ש 182, בעמ' 194.