אימוץ הנורמה של איסור על מתן שוחד והשרשתה כפרקטיקה
לאחר שניתחנו את
תהליכי הטמעת הבסיס התיאורטי לנזק הנגרם כתוצאה משוחד בעסקאות בינלאומיות, חילחול
התפיסה למנגנון הבירוקרטי והטמעת הנורמה, אזי שהמניע של מדינות לקחת חלק בכל
מנגנון שיבחר, הינו כמעט בלתי נמנע. אדגיש שוב שאין בחיבור זה כוונה לתקוף את
הבסיס התיאורטי לטענה בדבר הנזק שנגרם משוחד בעסקאות בינלאומיות לכלכלה, לפיתוח
ולצמיחה, ואני יוצא במסגרת חיבור זה כי מהנחה כי מדובר על טענה מבוססת שיש בה ממש.
עם זאת, האופן בו הנורמה השתרשה והוטמעה, פגע באפשרות לנהל דיון ממשי בבחינת הכלים
האפשריים השונים להילחם בתופעה, לבחון את התאמת הכלי שנבחר כפתרון גלובאלי אפקטיבי,
ולנתח את העלויות הישירות והעקיפות. על כן, מתעורר קושי מסוים לבחון את הסיבה לכך
שמדינות חוקקו חקיקה נגד מתן שוחד כ"מניע", מכיוון שמתקבל הרושם שפעילות
של כוחות ומוסדות בשדה הפעולה הגלובאלי כמעט ולא הותירו למדינות המבקשות למצב עצמן
בצורה מסוימת בנוף הגלובאלי, אפשרות שלא לקבל על עצמן את "דין התנועה".
לא זו אף זו, יתכן שאפילו לא ניתן להתייחס לקבלת הפרקטיקה כקבלה של "דין
התנועה", מכיוון שמדינות אינן מתנגדות לפרקטיקה, נכנעות ומאמצות אותה, אלא
לוקחות על עצמן להחיל את הסנקציה נגד מתן שוחד, כמעין עובדה מוגמרת, ובחינה
מינימאלית, אם בכלל. עולה שחלק גדול מהמדינות שקיבלו על עצמן לחוקק חקיקה הכוללת
סנקציה פלילית נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר אינן פועלות בצורה אקטיבית על מנת למגר
את התופעה, מה שמביא לכך שמדינות מועטות מוגדרות כמדינות האוכפות באופן אקטיבי את
האיסור על מתן שוחד, מה שיתכן ומרמז לנו שאמנם מדינות רבות קיבלו על עצמן לחוקק את
החקיקה, אך לא באמת התכוונו לממש את החובה שלקחו על עצמן. טענה נגדית אפשרית הינה
כי במדינות אלו באמת אין תאגידים רבים המשלמים שוחד בעסקאות בינלאומיות, והיעדר
האכיפה נובע מקיומה של הרתעה, שבעקבותיה תאגידים פועלים בהתאם לחוק. עם זאת, אם
אין תאגידים רבים המשלמים שוחד בעסקאות בינלאומיות, אזי כיצד ניתן להסביר
שמלכתחילה הסוגייה קיבלה נופח וחשיבות בינלאומית כה רבה. קרי, לא מתקבל על הדעת
שמחד סוגיית השוחד בעסקאות בינלאומיות סומנה כרעה חולה, אשר משפיעה באופן ממשי על
הצמיחה וההתפתחות הכלכלית הגלובאלית, אך מנגד לא ניתן להצביע על תאגידים המשלמים
שוחד. בנוסף, כפי שכבר ציינתי לעיל, חלק משמעותי אכיפה בארה"ב הינה נגד
תאגידים זרים, שמקורם אינו מארה"ב, לכן ניתן לטעון שאם ארה"ב מצליחה
לפעול בפן הפלילי נגד תאגידים אלו, חזקה שגם מדינת האם של תאגידים אלו, יכולה
הייתה לפעול בפן הפלילי נגד התאגידים החשודים בתשלום שוחד בעסקאות בינלאומיות.
משכך, התגבשות מנגנון ההתמודדות עם
שוחד בעסקאות בינלאומיות לרגולציה, לא מביאה באופן מספק לידי ביטוי, הן במסגרת
הדיון המדיני-פוליטי והן במסגרת האקדמית, שאלות בדבר הסוכנים השונים הפועלים
במסגרת התהליך, התפקיד שהם ממלאים במערכת הבינלאומית והמניעים הנסתרים של גורמים
אלו.[1] קיומו
של קונצנזוס רחב נגד שוחד בעסקאות בינלאומיות, שכאמור לדעתי מוצדק, היווה בסיס
לתהליכי הטמעה של נורמות ורגולציות כדלהלן: ראשית, המניע הפורמאלי לביסוס
הנורמה והרגולציה, הינו יישום מדיניות נגד שוחד בעסקאות בינלאומיות, במסגרת אמנת
ה-OECD, והמנגנונים הבינלאומיים והפנים-לאומיים
שהוקמו מכוחה, כשאלו אמורים להשפיע על התמריצים של נותני השוחד; שנית,
מנגנונים אלו יצרו סט כלים שלם לעובדי ציבור במדינה המחוקקת, שלעיתים אינו בא לידי
ביטוי ממשי, ולעיתים משמש להגשמת מטרות החורגות מהמטרות המוצהרות של האמנה והחקיקה
מכוחה – וכל זאת תוך השפעה על יחסי הכוחות הבינלאומיים בין מדינות מפותחות למדינות
מפותחות למחצה, היחסים של שתי קבוצות אלו עם מדינות מתפתחות, וכן השפעה על כוחה
הגובר של הרשות המבצעת, כחלק מתהליך גירעון דמוקרטי. נראה שהמועד בו ההכרה בנזק
שנגרם כתוצאה משוחד בעסקאות בינלאומיות, הטמעת הנורמה וביסוסה כרגולציה, רחוק
מלהיות מקרי. לא היה די בהשפעה הישירה של ארה"ב כמניע לחתימה על האמנה ורתימת
כלל מדינות ה-OECD לקחת חלק במאבק
הגלובאלי נגד התופעה, ורק לאחר שהנורמה התפתחה והושרשה באמצעות מוסדות בינלאומיים
שונים, אשר פועלים במסדרת מבנה כלכלי סדור, ותפקידם של המוסדות מוטמע במערך
כלכלי-חברתי-פוליטי, הקרקע להפיכת הנורמה לרגולציה בינלאומית, בהובלתה של
ארה"ב התאפשרה.[2]
[1] ניתן לראות כיצד שאלה זו עולה לדיון גם לגבי
גופים פנים מדינתיים. כך, השאלה לגבי המניעים לחקיקת חוקים האוסרים מתן שוחד לעובד
ציבור זר עלתה במאמרו של דיוויס (Why
Does the United States Regulate Foreign Bribery: Moralism, Self-Interest, or
Altruism, לעיל ה"ש 11), המחבר מבקש לבחון את המניעים של
ארה"ב לחקיקת ה-FCPA, כשהוא מתמקד בבחינת השאלה האם המניע הינו מוסרי, אינטרס עצמי
(מניע אנוכי) או אלטרואיזם. שדוויס מצביע על כך שהקונגרס בארה"ב לא היה מודע
לחלוטין להשלכות של חקיקת ה-FCPA, ודיוויס מבסס טענה זו, בין היתר, על כך שעל מנת להצביע על
ההשלכות הצפויות של חקיקת ה-FCPA, הוצג לקונגרס דו"ח של ה-SEC אשר טען כי למרות שבעקבות חקיקת ה-FCPA, צפויה להימנע האפשרות לשלם שוחד לעובד ציבור
זר, לא תהיה לכך השלכה משמעותית על היכולת של מדינות לבצע עסקאות במדינות זרות. עם
זאת, הדו"ח התבסס על סקר גילוי נאות וולונטארי בו נשאלו נציגי תאגידים לגבי
ההתנהלות השוחדית שלהם במסגרת עסקים בינלאומיים (שם, בעמ' 501). לא זו אף זו, הוצגו נתונים שמצביעים,
לכאורה, שחקיקת ה-FCPA
אף תסייע לתאגידים הפועלים בזירה הבינלאומית. לאור האמור לעיל, מתקבל הרושם של-SEC היה תפקיד לא מבוטל בקידום החוק בקונגרס. עם
זאת, ברי כי ל-SEC אינטרסים
ברורים בקידום החוק, אשר יהיה אמון על האכיפה, יקבל כלי אכיפה משמעותי, ולכן גם
שליטה ומשאבים. לא זו אף זו, מתעורר אבסורד מסויים בטענה כי תאגידים בארה"ב
משלמים סכומי כסף עצומים לעובדי ציבור זרים מחד, ומאידך טענה נגדית לפיה אין לכך
כל השפעה על האפשרות לערוך עסקים עם מדינות זרות. לפיכך, ההנחה הינה שה-SEC קידם חקיקה ואכיפה בהתאם ל-FCPA, ממניעים חיצוניים, ובראשם הגדלת מוטת השליטה
והפיקוח על תאגידים.
[2] כאמור,
בצירוף מעמדה הגבוה של ארה"ב בכלכלה והפוליטיקה הבינלאומית באותה תקופה, כפי
שציינתי לעיל. ראו ניתוח ברוח זו לגבי שחיתות בינלאומית באופן כללי, ב: Alberto Vannucci, Challenges in the study
of corruption - approaches and policy implications, 13(1) Revista
Brasileira de Direito 251, 263 (2017) .
תגובות
הוסף רשומת תגובה