בירוקרטיה בינלאומית ככלי להפצת והשרשת האיסור על מתן שוחד - חלק ב'
קיומה של עצמאות
לארגונים בינלאומיים, אינה סטטוס מובן מאליו, והגעה לקיומה של אוטונומיה זו מצריך
קיומו של מצב המאפשר את יצירת האוטונומיה, כגון ידע ייחודי, ניסיון ופיתוח הדרגתי,
שאינם זמינים לשחקנים אחרים בשדה הגלובאלי. בד בבד, קיומם של אותם מאפיינים ייחודים
אלו, קיומו של ידע ייחודי וניסיון, מקנים לאותם מבנים בירוקרטיים חזות של סוכנים
המנותקים מאג'נדות פוליטיות ונטולי מניעים אישיים, מה שמחזק את הלגיטימיות שלהם אף
יותר.[1] כך,
בנוסף למאפיינים של ה-OECD, שאליהם כבר
התייחסתי, הנובעים מהשיוך הליברל-מערבי של הארגון, הפיתוח ההדרגתי, ביסוס מנגנוני
למידה, מחקר ומבנה המקנה גישה לבסיסי מידע חוצי מדינות, מקנה לארגון מעמד מיוחד,
שבתורו מהווה בסיס ליצירת לגיטימציה הנובעת ממאפיינים הממתגים את הארגון כארגון
מקצועי גרידא, שהגישה הפוליטית והמניעים של האינדיבידואלים אשר מהווים חלק
מהארגון, אינם מהווים גורמים הניצבים בבסיס סדר היום שלו.
לאור המאפיינים המפורטים לעיל, נראה
כי ישנם ארגונים בינלאומיים שונים, שה-OECD
הינו אחד מהם, מהווים חלק אינטגראלי ואף משמעותי מהמערך שניתן לכנות כבירוקרטיה
גלובאלית. בבואנו לבחון את האופן בו הבירוקרטיה הגלובאלית משפיעה ואף מניעה
תהליכים גלובאליים, מתוך יציאה מנקודת הנחה שלעיתים ארגונים בינלאומיים מהווים חלק
אינטגראלי מתהליכים אלו, אבקש להתייחס לאופן בו בירוקרטיה בינלאומית משיגה עוצמה
ויכולת השפעה. יש המסבירים את האופן בו הבירוקרטיה הבינלאומית משיגה יכולות אלו
באמצעות, ראשית, פיתוח סיווגים של השחקנים השונים בנוף הגלובאלי, ויצירת
קטגוריות בהתאם, הן של שחקנים והן של פעולות ומהלכים; שנית, שינוי ותיקון
המשמעויות והפרשנויות של העולם החברתי; שלישית, המשגה ומתן ביטוי לנורמות
החדשות, והפצתן ברחבי העולם.[2] ניתן
להסביר את הפצת האיסור על מתן שוחד לעובדי ציבור זרים באמצעות תיאוריה זו, מכיוון
שגם מאפייניו של ארגון ה-OECD
וגם האופן בו הפצת הנורמה של חקיקה האוסרת על מתן שוחד לעובדי ציבור זרים, עברה
תהליכים שעומדים בקנה אחד עם תיאוריה זו. למען הסר ספק, גם אם נורמה עברה את
התהליכים האמורים לעיל, בדרכה להשתרש כנורמה מבוססת בקהילה הגלובאלית, אין משמעות
הדבר שמדובר על נורמה פסולה, שלילית, או מזיקה. לא מן הנמנע, שנורמות ועקרונות
רבים שהופצו בעולם הגלובאלי המודרני בהתאם למבנה בירוקרטי זה, סייעו, קידמו והגנו
על מגזרים שונים בקהילה הגלובאלית. עם זאת, חשוב לזכור שגם נורמות אלו מונעות ממניעים
שונים, החבויים ברבדים שאינם באים לידי ביטוי באופן חד משמעי במנגנוני ההפצה של
הבירוקרטיה הגלובאלית. כמו כן, ברי כי מנגנון זה מסיר חסמים בקרב השחקנים השונים,
ומצמצם את המרחב שבמסגרתו ביקורת, בחינה, ניתוח, נחיצות, בדיקה של יעילות וההשפעות
העקיפות של המנגנון, נחשבים כלגיטימיים. מעבר לחשש שמרחב הביקורת מצטמצם באופן
משמעותי, לעיתים קרובות הוא כלל אינו קיים, מכיוון שהיקף הלגיטימציה שהשתרש
באמצעות המנגנון הבירוקרטי הגלובאלי, גורם לכך שרובם המכריע של השחקים אינם רואים
לנכון לבחון את הנורמה, ממספר סיבות: הראשונה, הם אינם מטילים ספק בנכונות
ונחיצות הנורמה, מכיוון שמקורות הנורמה הינם בעלי מוניטין מוצק ומשמעותי; שנית,
הם אינם רואים לנכון לבחון את נורמה, מכיוון שברור להם שכל יציאה נגד הנורמה הינה
חסרת סיכוי, או עלולה להצטייר כלא לגיטימית, בעייני שחקנים אחרים; שלישית,
ברור לאותם שחקנים שהשאלה האם הנורמה לגיטימית או לא, כלל אינה משנה, מכיוון שהם
יאמצו אותה, על מנת להשתלב בחוג המבוקש (בדרך כלל של מדינות מערביות מתפתחות), ללא
כל קשר למסקנות של אותו שחקן לגבי הנורמות. יישום התהליך המתואר לעיל לגבי האיסור
על מתן שוחד לעובד ציבור זר, יכולה להסביר חלק מהמניעים של המדינות לאמץ את
הנורמה.
בנוסף לגישות המפורטות לעיל, יש
המציעים גישות משלימות נוספות להסבר המניעים של מדינות לאמץ נורמות שונות ואת
הנגזרות האופרטיביות של נורמות אלו, כאופן של קבלה חברתית (Social Acceptance), כדלקמן.[3] ראשית, מדינות מובילות
מקבלות על עצמן נורמות, מאמצות מדיניות ומפעילות מנגנונים לשם מימוש נורמות אלו,
על מנת לשמש כדוגמה ומופת למדינות אחרות; שנית, מומחים מפתחים תיאוריות
המסבירות ומפרשות את המדיניות החדשה; שלישית, מומחים מפתחים מדיניות
מוגדרת, אשר גם מוסברת לעיתים כזכות. התיאוריה לעיל מתאימה במיוחד להסבר אימוץ
מדיניות על ידי מדינות מפותחות למחצה, מכיוון שהיא מתמקדת בשלב בו המדיניות מאומצת
על ידי מדינות, לאחר שמדינות דומיננטיות כבר אימצו את המדיניות ומבקשות להפיץ אותה
הלאה. לכן, גישה זו מאפשרת הסבר מוגבל בלבד לאימוץ מדיניות. כמו כן, עולה קושי
להסביר את השלב השני במודל, מכיוון שמתקבל הרושם מהכתיבה האקדמית, שעוד בשלבים
מוקדמים של פיתוח והפצת האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר, מדובר היה בגישה שנויה
במחלקות. עם זאת, ניתן להצביע על כך שבהתאם לשלב השלישי של המודל לעיל, ניתן להבין
כיצד נכנס לשיח הזכויות הבינלאומיות האיסור על מתן שוחד, כחלק ממנגנון של הפצת
מדיניות.
[1] The Politics, Power,
and Pathologies of International Organizations, שם, בעמ' 708.
[2] Rules for the World: International Organizations in Global Politics, לעיל ה"ש 216, בעמ' 31.
[3] בהתאם לגישה
המוצעת אצל: The Global Diffusion of Public Policies:
Social Construction, Coercion, Competition, or Learning?, לעיל ה"ש 235, בעמ' 452, וכן יישום שנעשה
לבחינת מניעים של מדינות לעשות שימוש באנרגיה מתחדשת, בהתאם לגישה זו: Rolf Wüstenhagen, Maarten Wolsink, Mary Jean
Bürer, Social acceptance of renewable energy innovation: An introduction to
the concept, 35(5) Energy Poli.
2683 (2007).
תגובות
הוסף רשומת תגובה