קונסטרוקטיביזם כמניע לחקיקה נגד מתן שוחד – סיכום ביניים

 

נראה כי גם עובר לאשרור אמנת ה-OECD וגם כיום, השימוש במנגנון שנבחר באמנת ה-OECD למיגור השוחד בעסקאות הבינלאומיות, לא הוכיח באופן ברור את יעילותו, מה שככל הנראה לא פגע בנכונות של מדינות לקחת חלק במנגנון זה ולפעול בהתאם. אף על פי כן, בתהליך שכולל שחקנים שונים בשדה הבינלאומי, מנגנוני בירוקרטיה בינלאומית, מחוקקים וגופים מבצעים פנים מדינתיים, מדינות כמעט ולא היססו, לקחו חלק במנגנון ופעלו בהתאם אליו. לא זו אף זו, חרף אינדיקציות לשימוש במנגנון ובפרקטיקה למטרות החורגות ממטרתו המוצהרת, וחשש מפגיעה עקיפה לא מבוטלת, מדינות נמנעו להעלות שאלות מהותיות, להסתייג, או למשוך ידן מהמנגנון. כפי שניסיתי להציג בחיבור זה, מתעורר קושי להסביר את תהליך התהוות, אשרור, התבססות ומימוש הוראות אמנת ה-OECD באמצעות כלים רציונאליים, אשר אינם מקנים מענה לשאלת המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד. מאידך, כפי שניסיתי להציג בפרק זה, ניתן להצביע על שורה של סיבות אחרות לאשרור האמנה, וחקיקת חוקים האוסרים על מתן שוחד לעובד ציבור זר. קרי, חרף קיומו של מנגנון פיקוח ובקרה משמעותי במסגרת ה-OECD (קיים מנגנון, אך הלכה למעשה עולה כי מדינות רבות אינן אוכפות באופן משמעותי את האמנה), מתקבל רושם שמדינות רבות נותרו שותפות למאמץ בעיקר ברמה הדקלרטיבית, אוכפות בעיקר נגד תאגידים זרים, או לכל היותר מבצעות את המינימום הנדרש מהן, על מנת שלא יצטיירו כמי שאינן מיישמות כלל את הוראות האמנה.^[1]

              ניסיתי לעיל להסביר מניעים אפשריים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד באמצעות גישה קונסטרוקטיבית, אשר מביאה לידי ביטוי את תפקידה המשמעותי של הבירוקרטיה הבינלאומית בביסוס נורמות גלובאליות בכלל, ובעניינו, באופן ספציפי כשמדובר על נורמות המאפיינות תפיסות נאו-ליברליות במדינות דמוקרטיות. כמו כן, ראינו כיצד מחד, נורמת האיסור על מתן שוחד השתרשה, בין היתר, כנורמה המתקשרת עם ממשל תקין, אך מנגד נמנעה מלהתמודד עם המדינות בהן בעיית הממשל התקין הינה חמורה במיוחד. מעניין לציין במיוחד את ההבנה שהבירוקרטיה הבינלאומית שיחקה בתהליך תפקיד אשר חורג מתפקיד בירוקטי בלבד, אלא היוותה חלק בלתי נפרד מהנחלת הנורמות והתמעטן, ונראה שבמידה מסויימת, לעיתים שיחקה תפקיד דומיננטי והובילה את התהליך. למרות שאין באמור כדי לטעון בהכרח שהטענות של ארגונים שונים בבירוקרטיה הבינלאומית שגויים או מוגזמים, ניכר כי בהינתן בסיס נורמטיבי ותפיסתי של גופים בירוקרטיים בינלאומיים, ודחיפה קלה של גורמים בעלי מניעים שונים, כשבראשן ארה"ב, על מנת להפוך את הנורמה לפרקטיקה שאינה בהכרח מתאימה להתמודדות עם הבעיה, או מהווה את הפתרון הראוי והמתאים ביותר. ראינו גם, כי המהלך שביקשתי להציג, מאפשר הסבר מסויים, אם כי לא מלא, למועד בו אושררה אמנת ה-OECD, וכיצד הוכשרה הקרקע לחתימה על האמנה, הפצת הנורמה והטמעתה כפרקטיקה חוקית דווקא במועד זה, חרף היעדר מידע ונתונים אמפיריים לגבי אפקטיביות הפרקטיקה ש"נבחרה", ומבלי להתייחס לשונות המהותית בין מדינות שונות, המאפיינים שלהן והאופן המתאים בכל מדינה ומדינה להתמודד עם תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות. כמו כן, מהלך זה גם מסביר במידה מסוימת את המשך מהלך העניינים, הן מבחינת היעדר אכיפה משמעותית ואפקטיבית במדינות רבות החתומות על האמנה, בד בבד עם ריבוי בקולות בעולם האקדמי, אשר החלו להעלות שאלות לגבי המנגנון.

              לאחר שהתמקדתי באסכולת הקונסטרוקטיביזם, וכיצד ניתן להסביר את המניעים של מדינות לאימוץ האמנה, חקיקה ואכיפה, בהתאם לאסכולה זו. להלן, אבקש להשלים את ההסבר לאופן בו אסכולות אלו מסבירות מניעים של מדינות, בהתאם להשערות המחקר.

---

[1] ברי כי השאלות לגבי מנגנון הפיקוח והאפקטיביות שלו, מהוות כשלעצמן שאלות מורכבות, אשר חורגות מהסוגייה הנבחנת במסגרת מחקר זה. עם זאת, די בכך שניתן להצביע על חוסר הלימה בין היקף הסחר של מדינות לבין היקף האכיפה, כדי להבין שישנן מדינות האוכפות באופן משמעותי, אשר חורג מהיקפן בסחר הבינלאומי, בעוד מדינות אחרות כלל אינן אוכפות, או אוכפות באופן מינימאלי, אשר אינו מתקרב לחלק היחסי שלהן בהיקף הסחר הבינלאומי. כמו כן, אזכיר שוב שאם מפרקים את היקף האכיפה לאכיפה נגד תאגידים שהינם תאגידים שהמדינה האוכפת הינה מדינת האם שלהם, לעומת אכיפה נגד תאגידים זרים (או תאגידים בנים של תאגידים זרים), מיעוט האכיפה בולט עוד יותר.