מניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד שוחד לעובדי ציבור זרים - סיכום ומסקנות

 לתחילת המאמר: מבוא

לחלק הקודם: תיקון חוק העונשין - הגדלת ענישה

 במסגרת חיבור זה, ביקשתי לנתח את המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד בהתאם לאסכולות משדה המחקר של הכלכלה הפוליטית, לצורך בחינת שלושה מניעים אפשריים לחקיקת חקיקה זו.

פתחתי את העבודה בהצגת הרקע הנורמטיבי, הייחודיות של הסנקציה הפלילית בגין מתן שוחד לעובד ציבור זר והקושי למגר את התופעה. ראינו כי ישנן סיבות רבות שלא לחוקק  חקיקה נגד עבירת מתן שוחד, כי מדובר על עבירה פלילית ייחודית בנוף החקיקה, בעלת השלכות רחבות ולבר משפטיות. לאחר מכן, הצגתי בקצרה את האופן בו התפתח הדין, והתפשט בקרב מדינות שונות. המשכתי בסקירת הגישות המקובלות כהסבר למניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד, וראינו שלמרות שמדובר על שאלה שנמצאת על סדר היום האקדמי, הגישות המקובלות מספקות הסבר חלקי בלבד, ולעיתים אינן עומדות במבחן המציאות. המשכתי בהסבר מדוע אני מוצא את שדה המחקר של הכלכלה הפוליטית כמתאים לניתוח המניעים, וביקשתי להראות כי נקודת המוצא לניתוח הינה כי מתעוררים, למצער, ספקות משמעותיים האם מנגנון החקיקה הנוכחי אפקטיבי, וניתן בנקל להסביר מדוע המנגנון הקיים מקנה מענה חלקי בלבד, למיגור תופעת השוחד הבינלאומי, וכי מתעורר חשש שהמחירים העקיפים מהמנגנון הקיים עולים על יתרונותיו.

לאחר שהנחתי את היסודות לדיון, ניתחתי את האופן בו ניתן להסביר את האופן בו השתרשה הנורמה בדבר האיסור על מתן שוחד, הופצה למדינות רבות והתגבשה לפרקטיקה נוהגת. ניתוח זה מאושש בעיקר את ההשערה שמעצמות על ומדינות מפותחות הינן בעלות עניין רב בהפצת האיסור על מתן שוחד, וכי מדינות מפותחות למחצה מחוקקות ואוכפות מכוח קיומו של מנגנון בירוקרטי גלובאלי, ולא ממניעים עניינים, למרות שעלול להיגרם להן נזק מחקיקה זו, והימצאות בעמדת נחיתות מול מדינות מפותחות, כפי שהצגתי לאורך חיבור זה.

בהמשך, סיימתי בהשלמת הטיעון בבחינת השערו המחקר. הראיתי כי ניתוח מנגנון הפצת הנורמה בקרב מדינות מפותחות למחצה, מצביע על קשר הדוק בין תהליך הפצת הנורמה, הטמעתה ויישומה, לבין מערך הכוחות והאיזונים בין מדינות מפותחות וארגונים בינלאומיים לבין מדינות מפותחות למחצה, באופן שמבסס קשר בין ההבחנה במעמדן של מדינות שונות בקהילה האפיסטמית, לבין המניע לחקיקת חוקים נגד מתן שוחד. כמו כן, אני סבור שבדוגמאות שהצגתי לאורך החיבור, נתונים אמפיריים וניתוחים אקדמיים, יש כדי להצביע על יתרון שמקבלות מדינות מפותחות על פני מדינות מפותחות למחצה במסגרת חקיקה ואכיפת האיסור על מתן שוחד לעובדי ציבור זרים.

אני רואה את החשיבות בהבנת המניעים של המדינות, כבסיס הכרחי לצורך בחינת כיווני ההתקדמות האפשריים של החקיקה והאכיפה בתחום, וכמצע הכרחי להמשך פיתוח ומיגור תופעת מתן השוחד בפרט ושחיתות גלובאלית בכלל. אני מניח ומקווה שיש בניתוח זה, כדי להפנות זרקור לגבי האופן בו המערכת הפוליטית הגלובאלית מחליטה החלטות, וכיצד החלטות אלו עלולות להיות מושפעות מגורמים פנים וחוץ מדינתיים. לכן, אני מקווה שחיבור זה אף יכול להוות מקרה מבחן, שיש בכוחו להצביע על אופן התנהלות מדינות ויחסי כוחות בינלאומיים, באופן החורג מסוגיית מתן שוחד בלבד.

על מנת למגר, או לפחות לצמצם את תופעת השוחד לעובדי ציבור זרים בעסקאות בינלאומיות, יש צורך בפתרון רגולטורי מקיף, ואין די במנגנון הקיים כדי למגר את תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיים. ניתן להניח שדי במדינות ספורות בהן, אין איסור פלילי על תשלומי שוחד, על מנת לסקל את המאמץ הגלובלי הכולל. הסדרה הרלוונטית בעיקר למדינות ה-OECD ומספר מצומצם של מדינות נוספות, צפוי להותיר פתח תמידי להמשך הזרמת תשלומי שוחד, וכפי שהראיתי לעיל, ישנן אינדיקציות משמעותיות שגם בקרב המדינות המחוקקות, מדינות רבות אינן פועלות באופן נמרץ, ורבות מהמדינות שכן פועלות, מפעילות דפוסים אכיפה תמוהים, בלשון המעטה. מתעורר אף חשש, שהמצב הרגולטורי כיום, אמנם מסכל את האפשרות של השחקנים הקטנים והבינוניים לשלם שוחד, אך כמעט ואינו צפוי למנוע מהשחקנים החזקים והמשמעותיים בכלכלה הגלובלית, להמשיך לשלם שוחד. סיטואציה במסגרתה נבחר ומיושם פתרון צר ונקודתי לבעיה רחבה ומורכבת, רומז כי יש צורך במערך רגולטורי משלים, וניתן אף לטעון כי מנגנון זה מעורר חשד שמה מנגנון זה נועד להגשים מטרות נוספות, אשר חורגות מהמטרה המוצהרת של מיגור תופעת שוחד בעסקאות בינלאומיות.

כשני עשורים לאחר החתימה על אמנת ה-OECD ותהליך הגידול המשמעותי באכיפה בהתאם ל-FCPA רומזים לנו, לדעתי, שאנו נמצאים בעיצומו של תהליך דינאמי ואקטיבי אשר מתרחש לנגד ענינו, ואינו מתקדם באופן לינארי. לעיתים אנו עדים לשינויים במדיניות האכיפה במדינות שונות, הן לכיוון ההחמרה והן לכיוון ההקלה, אך ניתן להניח שתהליכי אכיפה המתמצים בענישה וקנסות אינם מהווים את סופו של התהליך הנוכחי.

מכיוון שהמודל שהצעתי והמנגנון שעליו מבוססת הפצת הנורמה והטמעתה בקרב מדינות, הינו מנגנון מורכב, רב משתתפים ואינטרסים, יש קושי לצפות לאן פני האכיפה צפויות להתקדם. עם זאת, לאורך כל החיבור, מורגש עד כמה תפקידה של ארה"ב בתהליך הפצת הנורמה, החקיקה והאכיפה הינו דומיננטי, וכך גם היקפי האכיפה. לעניין זה חשוב לציין כי כל עוד הסיפור של אמנת ה-OECD הוא למעשה הסיפור של ה-FCPA, אני סבור שאין סיכון למיגור ממשי של תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות, ומשכך גם לצמצום ההבדלים בין מדינות מפותחות, מפותחות למחצה ומתפתחות, כחלק ממערך יחסי הכוחות הגלובאלי.