בירוקרטיה בינלאומית ככלי להפצת והשרשת האיסור על מתן שוחד - חלק ג'
המודלים שהצגתי לעיל,
אשר מסבירים את התפשטות הנורמות במסגרת הבירוקרטיה הבינלאומית, תואמים במידה לא
מבוטלת את האופן בה אומץ האיסור על מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות, וההתפשטות שלו
במדינות שונות בנוף הגלובאלי. מודלים אלו, מסבירים את האופן בו בירוקרטיה
בינלאומית מגבשת נורמות ומדיניות, מאפשרת ומעודדת את ההתפשטות של נורמות אלו
במדינות רבות, כשתהליכים אלו מגלמים בעיקר התאמה לעקרונות נורמטיביים ההולמים מבנה
חברתי מסוים, ואינם מביאים לידי ביטוי באופן משמעותי, אם בכלל, בדיקה של יעילות
המנגנון והתאמתו לפתרון הסוגייה שהוא מבקש לפתור. בהתאם למודלים אלו, מנגנונים
בינלאומיים מהווים כלי להפצת תפיסות יסוד לגבי האופן הראוי בו מדינה תתנהל, וכך
מביאים לכך שהאינטרסים והמניעים לקביעת נורמות ומדיניות פנים מדינתית יעמדו בקנה
אחד עם אותה נורמה ומדיניות גלובאלית.[1] בהתאם לתפיסה זו, ניתן להבין את
המניעים של מדינות והתהליכים שהביאו מדינות לאמץ את האיסור על מתן שוחד, כחלק
ממנגנון הפצת נורמות ומדיניות, אשר ממצב את הנורמה כ"נורמת מודל", בהתאם
למודלים שהצגתי לעיל, וזאת ללא קשר לשאלה האם מדובר על מנגנון יעיל, אשר מגשים את
מטרתו המוצהרת.
השערה נוספת הינה כי סוגיית האיסור
על מתן שוחד לעובד ציבור זר, עלתה על סדר היום הבינלאומי ביתר שאת, מכיוון
שבירוקרטיה בינלאומית יצרה תהודה בינלאומית, שמהווה את מקור הלגיטימציה למדיניות
של איסור על מתן שוחד לעובדי ציבור בעסקאות בינלאומיות. על מנת לבחון את טענה זו,
עלינו להתייחס למושג השחיתות הבינלאומיות באספקלריה רחבה יותר. שורה של ארגונים
בינלאומיים, שה-OECD אחד מהם, מהווים
את מקור התפיסה הגלובאלית לשחיתות בינלאומית והאופן בו אנו מפרשים את מונח כללי
זה. בין הארגונים שאחראים על עיצוב הגישה הגלובאלית להתמודדות עם התופעה הפסולה של
שחיתות בינלאומית, ניתן למנות את האו"ם, ה-FATF,
Transparency
International, הבנק העולמי, קרן
המטבע הבינלאומית ועוד. ארגונים אלו פירקו את המושג הכללי של שחיתות בינלאומית
לשורה של סוגיות אשר נכללות תחת הגדרה רחבה זו, עיצבו, פיתחו, הפיצו והטמיעו
נורמות, מדיניות ופרקטיקות בהתאם, באמצעות כלים שונים ומגוונים. המדיניות והנורמות
שמטמיעים ארגונים אלו עומדים בקנה אחד עם התפיסה המערבית ליברל-דמוקרטית וכן
התפיסה המשותפת בדבר ההגדרה והאופן בו שחיתות בינלאומית מתפרשת. תפיסות היסוד אשר
מניעות את ארגונים אלו, ומהוות את הבסיס התפיסתי להבנתה של שחיתות והאופן בו ניתן
להילחם בה, הינן משותפות לארגונים אלו, כחלק מקהילה בעלת יסודות הכרתיים משותפים.
עם זאת, למרות שמצב עולם זה מהווה בסיס לתפיסה הרווחת לגבי מהי שחיתות בינלאומית
והאופן בו עלינו להתמודד עימה, מדובר על מושג חמקמק ומורכב, אשר מאותגר לא אחת.[2] אחת
מתפיסות היסוד המאפיינת את הארגונים לעיל ודומיהם, הינה התייחסות לאלמנט המדינתי
והאופן בו השחיתות משפיעה על המדינה כמכלול, להבדיל מבחינה, ניתוח והתייחסות לאופן
בו השחקנים הפנים מדינתיים מושפעים מהשחיתות.[3] בבואנו לבחון באופן ספציפי את
סוגיית השוחד בעסקאות בינלאומיות, מתקבל הרושם כי לפחות חלק מהמאמץ של הבירוקרטיה הבינלאומית
מתרכז בפיתוח סוכנויות או מתן כלים לסוכנויות קיימות, אשר משפיעים ומשנים, במישרין
או בעקיפין, את מבנה התמריצים של פקידי הציבור,[4] ומציגים את תהליך זה כתהליך יעיל
ואפקטיבי להתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות. עם זאת, האופן בו המנגנון במסגרת
אמנת ה-OECD והחקיקה הנגזרת של מדינות פונה לסוגיה הינו
שונה במעט, מכיוון שמנגנון זה אמור להשפיע בראש ובראשונה על התנהלות הגורמים
הפרטיים בשוק, ורק באופן עקיף משפיע על התמריצים של עובדי הציבור, ולתהליך זה
משמעות ייחודית, כדלקמן.
האופן בו נורמות גלובליות ומדיניות בינלאומית
מתפשטות בקרב מדינות שונות בכלל, ומדיניות בדבר איסור על מתן שוחד לעובד ציבור
בפרט, הינו תהליך הכולל מספר שלבים: ראשית, מדיניות נגד מתן שוחד מוגדרת
ומובלת באמצעות מבנה בירוקרטי בינלאומי; שנית, אותו מבנה בירוקרטי מפיץ את
המדיניות בקרב מדינות שונות, ומבנה את המניעים של המדינה, כך שאלו יעמדו בקנה אחד
עם תפיסות היסוד של המדיניות המופצת. עם זאת, מעבר לתפקיד של המבנה הבירוקרטי
בביסוס והפצת נורמות ומדיניות, הטמעת הנורמות במדינות שונות באמצעות התווית
מדיניות, כשעסקינן בארגונים בירוקרטיים בעלי עוצמה והשפעה משמעותית, כמו למשל ה-OECD, הארגון לא רק משמש כסוכן של מדיניות במסגרת
מבנה חברתי קיים, אלא יש באפשרותו לקדם ולהפיץ נורמות ומדיניות חדשה ומעודכנת,
וזאת מאחר שמבנה הבירוקרטי נהנה ממוניטין, מקצועיות ומומחיות, וכך להוות בעצמו
אלמנט המשפיע ומשנה את הנורמה הגלובאלית, גם אם המטרה המקורית של המבנה הבירוקרטי
מוכתבת על ידי נורמה ומדיניות מוקדמת. כך, ארגון ה-OECD
אשר מהווה מבנה בירוקרטי המאגד במקור מדינות מפותחות ומפותחות למחצה, ומקדם מה
שניתן לכנות כאג'נדה ליברל-דמוקרטית מערבית, אשר כוללת גם את עקרונות ההתמודדות עם
שחיתות בינלאומית, המוכרים לנו, מעצב ומקדם מדיניות חדשה להתמודדות עם מתן שוחד
לעובדי ציבור זרים בעסקאות בינלאומיות. כך, מה שהחל כשיח בדבר התמודדות עם שחיתות
בינלאומית, כחלק מההגנה על ממשל תקין, במסגרת ה-OECD
התמקד במיגור שוחד בינלאומי, בתחילה ככלי למניעת פגיעה בצמיחה, להגנה על השוק
החופשי ומסחר הוגן, כמטרות מוצהרות, ובהמשך התברר כבעל משמעויות רחבות החורגות
מהמטרות המוצהרות. המדינות החברות ב-OECD
כקהילת ידע אפיסטמית, אף אפיינה את הבעיה כבעיית פיתוח כלכלי, ובהמשך, הסוגיה הפכה
לאלמנט המסווג מדינה כמדינה מערבית נאורה, אשר רואה לנכון להשתתף במאמץ הבינלאומי
המשותף למיגור השוחד הבינלאומי. כפי שכבר ציינתי לעיל, למרות שאני לא חולק שתופעת
השוחד הינה תופעה פסולה שיש למגר, ומכיוון שאני סבור שיש למגר את התופעה, אני רואה
חשיבות בהצבעה על כך שהאופן בו מיצבה הבירוקרטיה הבינלאומית את המנגנון של אמנת ה-OECD, ביסס ומיצב אותה ככלי הכרחי, ומכאן יצר
מניע משמעותי למדינות לאמץ כלי זה, לנוכח הלגיטימציה המקצועית ממנה נהנה ה-OECD.
[1] להרחבה על
תופעה זו, ראו: Martha Finnemore, International
Organizations as Teachers of Norms: The United Nations Educational, Scientific,
and Cutural Organization and Science Policy, 47(4) Int'l Org. 565 (1993), וגם: Michael Barnett, Martha Finnemore, The
power of liberal international organizations, in Power in Global Governance 161 (2005).
[2] Jennifer L Mccoy, The Emergence of a
Global Anti-corruption Norm, 38 Int'l
Poli. 65 (2001).
[3] ראו למשל: Tomáš Otáhal, Why Is Corruption a Problem
of the State?, 2007(2) Prague Econ. Papers 165 (2007); Sarah Dix, Karen
Hussmann, Grant Walton, Risks of corruption to state legitimacy and stability
in fragile situations 42
(2012), שיצא בהוצאת ארגון Anti-Corruption
Resource Centre, זמין ב: https://www.u4.no/publications/risks-of-corruption-to-state-legitimacy-and-stability-in-fragile-situations.pdf.
[4] ראו למשל
מסקנות של מחקר שנערך בבנק העולמי: Jeff Huther, Anwar Shah, Anti-corruption Policies and
Programs: A Framework for Evaluation, זמין ב: http://documents1.worldbank.org/curated/pt/578241468767095005/118518323_20041118114620/additional/multi-page.pdf, וסקירה של
מודלים שונים להתמודדות עם שחיתות שערך ה-OECD: Specialised Anti-Corruption Institutions
REVIEW OF MODELS (2008), זמין ב: https://www.oecd.org/corruption/acn/39971975.pdf.
תגובות
הוסף רשומת תגובה