קבלת החלטות בסביבת אדמיניסטרציה בינלאומית - חלק ב'
התייחסנו לעיל לכך
שנהוג לייחס את התגבשות, כינון והחתימה על אמנת ה-OECD,
להפעלת לחץ משמעותי שהפעילה ארה"ב. נקודת מוצא זו מבטאת תהליך גלובלי
דו-שלבי, שראשיתו באה לידי ביטוי בעליית קרנה של האדמיניסטרציה הגלובלית,
במסגרתה מדיניות פנים מושפעת ומתעצבת מכוח ההשפעה של מסגרות, ארגונים ואמנות
בינלאומיות. עם זאת, כחלק מתהליך זה, חל טשטוש במעמדם של ארגונים בינלאומיים, אשר
לעיתים מהווים כלי שהמדיניות שלו מונחית על ידי מדינה דומיננטית, והמנגנון
הבינלאומי, מביא לידי ביטוי את המדיניות שמבקשת להנחיל אותה מדינה, ולעיתים מהווים
גוף בעל רצונות ומניעים עצמאיים. חיסרון זה באדמינסטרציה הגלובלית, מהווה את אחת
מהבעיות המרכזיות באדמינסטרציה גלובלית, והיא העדר תהליך דמוקרטי מסודר ושקוף,
במסגרת קבלת ההחלטות.[1] כחלק
מתהליך זה, לעיתים ארגונים בינלאומיים לא מביאים לידי ביטוי את עמדות כלל החברים,
אלא בעיקר את המדיניות של המדינה העומדת בראש הארגון, בין אם באופן פורמאלי, ובין
אם מעצם היותה גורם דומיננטי בנוף הגלובאלי. בשלב השני, המדינות שהינן חלק
מהמנגנון האדמיניסטרטיבי הגלובאלי הרלוונטי, במקרה שלנו ארגון ה-OECD ובאופן ספציפי אמנת ה-OECD,
מאמצים את הגישה המומלצת או מוכתבת להם מהארגון הבינלאומי, ומחילים אותה במסגרת
הדין הפנימי באותה מדינה. לאמור מצטרפת התופעה במסגרתה המדינות מתומרצות לקחת חלק
בפעילות שמקורה באדמיניסטרציה בינלאומית, באמצעות תמריצים חיוביים, כגון הצטרפות
למועדונים וארגונים,[2]
כשהמדינה מניחה שהיא צפויה להרוויח מצירופה לאותו מועדון, ומאידך, ישנם תמריצים
שליליים, כגון "רשימות שחורות", הוקעה מפעילות בינלאומיות מהן המדינה
יכולה להפיק תועלת, ועד השתת סנקציות.[3]
לתהליך המתואר לעיל ישנה רלוונטיות
רבה לעניינו, מכיוון שיש בו בכדי להוות הסבר אפשרי לכך שמדינות שונות מקבלות
החלטות לגבי מדיניות פנים מדינתית, אשר נגזרת מהשפעות גלובליות, מבלי שנערך תהליך
חקיקה מובנה ומפורט, אשר בוחן את ההשלכות והמשמעויות של תהליך זה,[4] וקיומו
של התהליך המתואר לעיל יכול להסביר את האופן בו מתקבלות החלטות במדינות השונות.
למרות שתשלום שוחד
לעובדי ציבור זרים במסגרת עסקאות בינלאומיות מהווה תופעה פסולה, שיש למגר ולהוקיע,
החשש העולה מהניתוח לעיל הינה כי האופן בו מדינות העולם מנסות למנוע את קיומה של
התופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות, משיג תוצאות חלקיות בלבד מחד, ומחזק את כוחן של
מספר מצומצם של מדינות, מאידך.[5] תהליך
קבלת ההחלטות במתואר לעיל, מעורר חשד שמדינות מפותחות מניבות תועלת כלשהי מכך
שמדינות מפותחות למחצה גם לוקחות על עצמן את המחוייבות לחוקק ולאכוף חקיקה נגד מתן
שוחד לעובדי ציבור זרים, מכיוון שהן מפיקות מכך תועלת מעבר לתועלת הכללית שכלל
המדינות מפיקות ממסחר הוגן ויעיל.
[1] The Emergence of Global Administrative Law, לעיל
ה"ש 135, בעמ' 27, 29, וכן ניתוח הסוגיה בהקשר להתמודדות עם שחיתות בינלאומית
בכלל ושוחד בעסקאות בינלאומיות בפרט, ניתן לראות בספר: International
Anti-Corruption Norms, לעיל ה"ש 73.
[2] כמו למשל
צירופה של מדינת ישראל, יחד עם מספר מדינות נוספות, לארגון ה-OECD כשהחתימה על אמנת ה-OECD מהווה את אחד מהתנאים
המרכזיים להצטרפות.
[3] ראוי לציין
יש הטוענים כי שימוש בחלק מפרקטיקות אלו אינו יעיל, כשהן ננקטות נגד מדינות שאינן
משתפות פעולה עם הארגון שעורך אותן, ראו למשל ניתוח לגבי הפרקטיקה של ה-OECD לביוש ורשימות שחורות של
מדינות, אשר מהוות מקלטי מס, ובסיס לתכנוני מס אגרסיבים, והביקורת על נקיטת
פרקטיקה זו, עקב פגמים שונים: Wouter
Lips, Alex Cobham, Paradise lost Who will feature on the common EU blacklist
of non-cooperative tax jurisdictions?, Tax
Justice Network (2017), זמין ב: https://biblio.ugent.be/publication/8539538/file/8539545.
מעניין
לציין שהמסקנה במחקר הינה כי בחלק מהמקרים השימוש בפרקטיקה של רשימות שחורות,
ננקטת למטרות זרות מהמטרות המוצהרות, וכי בעקבות הטיה הפוליטית וכלכלית, השימוש
בפרקטיקה של "רשימה השחורה" אינו יעיל לגבי מדינות שאינן משתפות פעולה
עם ה-OECD ואם האיחוד האירופי
(בגופים שנבחנו במחקר), ראו: Monika
Songailaitė, Differences, Similarities, and Proposals for the OECD and the
EU Blacklisting Measures, UPPSALA Master Programme in International Tax Law
and EU Tax Law (2020), זמין ב: https://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:1437899/FULLTEXT02.
[4] הנחה זו
מתקשרת לכמה מהביקורות המרכזיות על האדמיניסטרציה הבינלאומית, או המרחב המנהלי
הגלובלי, ככאלו אשר מפרים את האיזונים המסורתיים במסגרת רשויות השלטון במדינה
הריבונית, ומקנים עוצמה בעיקר לרשות המבצעת סוגייה זו נבחנה בהקשר לרגולציה של
מימון טרור במדינת ישראל במאמרה של לוסטיג, לעיל ה"ש 62, וההפניות שם.
[5] טענה כי
תהליכי גלובליזציה לא רק שלא החלישו את כוחן של מעצמות העל, אלא רק חיזקו אותן,
ובאופן ספציפי את יכולת ההשפעה הרגולטורית שלהן, אשר מונעת מאינטרסים פנימיים,
ניתן לראות ב: Daniel W.
Drezner, All Politics Is Global: Explaining International Regulatory Regimes (2007). יש לציין שדרזנר,
מתייחס לאיחוד האירופאי ולארה"ב כמעצמות על, אך בחלוף הזמן מאז פרסום הספר,
חלו תמורות משמעותיות במעמדו של האיחוד האירופאי.
תגובות
הוסף רשומת תגובה