היווצרות והשתרשות הנורמה בדבר איסור על מתן שוחד – תיאוריית הממשל התקין
כאמור, מתקבל הרושם
שתשומת הלב הציבורית לתופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות כתופעה המצריכה תשומת לב
בינלאומית, ואינה מהווה רק בעיה מקומית, התגבשה רק בראשית שנות התשעים של המאה
ה-20, כשעד אז הנושא עמד בעיקר על סדר היום של ארה"ב, אשר עשתה מאמצים לעורר
תשומת לב בינלאומית לסוגיה. עם זאת, השינוי הגלובאלי הדרמטי, הוא התפרקות ברית
המועצות, היווה את הבסיס לראשיתה של תיאוריית הממשל התקין והראוי בפרספקטיבה
הגלובאלית.[1] כחלק
מתפיסת הממשל התקין, החלה התפשטות של הנורמות נגד שחיתות בכלל,[2] וכן
ההתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות בפרט.[3] שגישת המנהל התקין קודמה בעיקר
על ידי ארגונים בינלאומיים, המתאפיינים כארגונים בעלי גישה ליברל-דמוקרטית מערבית,
כגון הבנק העולמי, קרן המטבע הבינלאומית וכמובן ה-OECD,[4] ואף
ניתן לאפיין את המבנה החברתי המאפיין את גישה זו כגישה נאו-ליבראלית הקיימת
המדינות מפותחות עוצמתיות.[5] בד בבד,
ראוי לציין גם את התפקיד של ארגון Transparency International
בהפניית תשומת הלב הבינלאומית לשוחד בעסקאות בינלאומיות, חרף היותו ארגון שאינו
בעל סמכות אכיפה או יכולת הטלת סנקציות, באמצעות פיתוח של מדדים החושפים את
ההיקפים של מתן וקבלת שוחד. מדדים אלו הינם בעלי פוטנציאל להשפיע על התנהלות, או
לכל הפחות להשפיע על סדר היום העולמי.[6] מעניין לציין שגישת הממשל התקין
שקודמה על ידי הארגונים לעיל ואחרים, שונה ביסודה מהגישה שננקטה במסגרת אמנת ה-OECD. גישת הממשל התקין התמקדה בפיתוח סטנדרטיים
של ממשל ראוי ולגיטימי, כבסיס לחיזוק המסגרת הממשלתית, ופיתוח היכולת שלה לאכוף
ולפעול ללא משוא פנים.[7] להבדיל,
האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר אינו מתמקד באופן פעילות הממשל, אלא קובע איסור
פשוט, שיש לפעול לפיו. עם זאת, מתקבל הרושם שמקור הלגיטימציה של האיסור על מתן
שוחד לעובד ציבור זר, נובע מאותם עקרונות יסודיים ומאותם סוכנים בינלאומיים. נראה
כי בעוד התגבשה הכרה כי היכולת להשפיע על משטרים שמלכתחילה מתאפיינים במידה לא
מבוטלת של שחיתות בינה מוגבלת במיוחד, ומדובר בדרך כלל על משטרים במדינות מתפתחות,
הדרך להתמודד עם מכשלה זו הינה לפנות למדינות בהן הממשל הינו יחסית מבוסס ופחות
מושחת, ודרכן להתמודד עם צד ההיצע.
ארגונים בינלאומיים מפרשים את תופעת
השוחד הבינלאומי כתוצאה של שחקנים רציונאליים בשוק הפרטי, אשר מבקשים לקבל יתרון
תחרותי מפקידי ונבחרי ציבור, אשר בראייתם גם פועלים באופן רציונאלי, מכיוון שהם
מבקשים לקבל הטבות, בין אם בדמות שוחד ובין אם בדרכים אחרות, במסגרת פעילותם
בשירות המדינה.[8] למרות
שאני רואה קושי במודל זה, אשר מבוסס בעיקרו על ניתוח כלכלי בלבד, ולכן אינו תואם
את האופן בו אני מבקש לנתח את המניעים של גורמים שונים בחיבור זה, אם אעזר במודל
זה, הרי שניתן להבין שאחד הקשיים בהתמודדות עם שוחד בעסקאות בינלאומיות נובע
משבירת המבנה המסורתי-קלאסי של גורם פרטי הפועל במסגרת נורמטיבית אחת במדינתו, תחת
רגולציה ואנשי ציבור הכפופים לאותו דין. עם זאת, מודל זה מציג הנחת רציונאליות הן
לגורמי השוק הפרטי והן לאנשי הציבור, וניכר כי כאשר מדינות מפותחות מערביות או
ארגונים בינלאומיים בעלי תפיסות ועקרונות יסוד תואמים, מעוניינים לפעול על מנת
למגר תופעות במדינות מפותחות, יש להם כלים לעשות כך. לכן, אין בטיעון זה כדי
להסביר את ההתמקדות בגורמים הפרטיים, נותני השוחד, ולא בגורמים הממשלתיים, מקבלי
השוחד. לא זו אף זו, למרות שההגדרה לעיל מאפיינת יחסים שוחדיים כיחסים בין שני
צדדים רציונאליים, ניתן למצוא אינדיקציות לכך שהפרספקטיבה לקראת סוף שנות התשעים
של המאה ה-20 התייחסה בעיקר לצד עובדי הציבור, כמו למשל ההגדרה של שחיתות בהתאם
לצד מקבל השוחד – כניצול לרעה של הכוח הציבורי לצורך קבלת טובת הנאה אישית.[9] כך,
מידת, היקף ותדירות קבלת שוחד לעיתים נתפסו כפונקציה של מבנה המדינה וגודלה,
ובהתאמה – התמריצים של עובדי הציבור להתנהל בצורה שוחדית.[10]
לפיכך, ניתן להצביע על כך שלעיתים
קרובות גופים בירוקרטיים בינלאומיים קידמו גישות שהתמקדו בצד הביקוש לשוחד, קרי –
עובדי הציבור, ולכן קודמו גישות לפיהן יש לפעול לעריכת רפורמות במנגנוני השלטון,
במסגרתן מדינות ישנו וישפרו את מנגנוני השלטון, על מנת להפחית את התמריצים של
עובדי מדינה לקבל שוחד.[11] לנוכח
הגישה המתמקדת בטיפול בצד הביקוש, האיסור על מתן שוחד לעובדי ציבור זרים בעסקאות
בינלאומיות, הינו חריג, מכיוון שגישה זו אינה עוסקת בצד הביקוש של השוחד, אלא בצד
ההיצע בלבד. הבחנה זו, הינה בעלת השלכות ומשמעויות ניכרות לבחינת המניעים של
מדינות לאמץ את המנגנון. עולה השאלה, האם יש מקום להתייחס למנגנון האיסור על מתן
שוחד בעסקאות בינלאומיות כמנגנון "משלים"? קרי – מאחר ויש התייחסות
למנגנון בינלאומי אשר פועל להפיץ ולהנחיל מנגנונים לרפורמה בשלטון, האם יש מקום גם
מנגנון שמתמודד עם צד ההיצע של השוחד? עם זאת, לדעתי יש קושי להתייחס למנגנון זה
כמנגנון משלים ברובד הפנים מדינתי, מכיוון שלהבדיל מעידוד רפורמות במדינות
מושחתות, האיסור על מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות פונה למדינות אחרות, בהן בדרך כלל
נהוג לאפיין את השלטון כשלטון יחסית נקי משחיתות. משכך, ניתן להציע שני מניעים
נוספים של מדינות לקבל על עצמן את האיסור על מתן שוחד: ראשית, ניתן להניח
לנוכח הדיכוטומיה בין שתי הגישות, אימוץ האיסור על מתן שוחד לעובדי ציבור זרים
בעסקאות בינלאומיות, ממצב את המדינה ככזו שאינה ניצבת בצד הביקוש לשוחד, ומתאפיינת
בממשל תקין ונקי משחיתות; שנית, על פניו השימוש במנגנון האיסור על מתן שוחד
לעובד ציבור זר, מאפשר גם למדינות ליצור חזות של מדינה הפועלת למיגור השוחד
בעסקאות בינלאומיות, מבלי שהממשל נדרש לבדק בית ורפורמה פנימית, אלא משית את
העלויות על המגזר הפרטי. שני מניעים אלו מהווים מניעים פוטנציאלים של מדינות לאמץ
את המנגנון מבלי לבדוק האם מדובר במנגנון יעיל, אשר מגשים את מטרתו, ועלול אף
בעקיפין לפגוע במאמץ הבינלאומי להתמודדות עם תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות. חשוב
לציין סייג לגישה זו, מכיוון שבהתאם לאמור, היינו מצפים שמדינות רבות יחוקקו חקיקה
נגד מתן שוחד ויצטרפו לאמנת ה-OECD,
גם אם הן אינן חברות בארגון, או אף אינן מהוות חברות פוטנציאליות בארגון, אך הלכה
למעשה, זה לא המצב.
[1] Thomas G. Weiss, Governance, Good
Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges, 21(5) Third World Quarterly 795 (2000).
[2] Between Corruption, Integration, and Culture, לעיל
ה"ש 181, בעמ' 15.
[3] על התפיסה כי
שוחד בינלאומי מהווה חלק מתפיסת הממשל התקין שהשתרשה במהלך שנות ה-90 של המאה
ה-20, ראו:Martin A. Timothy, The
Development of International Bribery Law, 14 Nat. Resources & Env't. 95 (1999); Wayne Hamra, Bribery in International
Business Transactions and the OECD Convention: Benefits and Limitations,
35(4) Bus. Econ. (2000).
[4] Matt Andrews, The Good Governance Agenda:
Beyond Indicators without Theory, 36(4) Oxford
Development Studies 379 (2008), שם מודגש תפקידם של
ארגונים אלו בקידום תפיסת הממשל התקין, ואינו חוסך ביקורת מגישה זו.
[5] The Hollowness of Anti-Corruption Discourse, לעיל
ה"ש 182, בעמ' 182, 195-6, 198; להרחבה על
הנאו-ליברליזם כמבנה חברתי גלובאלי, ותפקיד המוסדות הבינלאומיים במבנה זה, ראו: David M. Kotz
,Terrence McDonough, Global Neoliberalism and the Contemporary Social Structure
of Accumulation (2008), זמין ב: https://people.umass.edu/dmkotz/Glob_NL_and_Contemp_SSA_08_12.pdf.
[6] Peter Larmour, Civilizing techniques: Transparency
International and the spread of anti-corruption, Poli. And Governance 5 (2005); Barry Hindess, Investigating
the International Anti-Corruption, 26(8) Third
World Quarterly 1389 (2005).
[7] NgaireWoods, The Challenge of Good
Governance for the IMF and the World Bank Themselves, 28(5) World Development 823, 823-5 (2000)
[8]Corruption as an International Policy Problem
, לעיל ה"ש 193, בעמ' 186; Corruption Around the World: Causes,
Consequences, Scope, and Cures, לעיל ה"ש 193,
בעמ' 22-3.
[9] Arvind K. Jain, Corruption: A Review,
15(1) J. of Econ. Surveys 71, 82,
86 (2001).
[10]Rajib Sanyal, Determinants of Bribery in
International Business: The Cultural and Economic Factors, 59 J. of Bus. Ethics 139 (2005) .
[11] Jonathan Hopkin, States, Markets, and
Corruption: A Review of some Recent Literature, 9(3) Review of Int' Poli. Econ. 574, 585
(2002).
תגובות
הוסף רשומת תגובה