כיצד קודמה החתימה על אמת ה-OECD

 קידום וחתימה על אמנת ה-OECD

לתחילת המסמך: מבוא

לפרק הקודם: התפתחות האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר

כאמור, חרף חקיקת ה-FCPA ותיקונו כ-11 שנים לאחר מכן,[1] כמעט ולא נערכו חקירות ואכיפה בהתאם ל-FCPA באותה תקופה.[2] עם זאת, לאחר תיקון ה-FCPA, ארה"ב החלה לפעול ביתר שאת לקידום אמנת ה-OECD, ולאחר כעשר שנים של תהליכים שונים, וכ-20 שנים בהן ה-FCPA ניצב בבדידותו בנוף החקיקה הגלובאלית, נחתמה האמנה ואושררה על ידי רוב מדינות ה-OECD (בסופו של דבר כל מדינות ה-OECD חתמו ואשררו את האמנה ועוד מספר מדינות שאינן חברות ב- OECD).[3] האמנה נוסחה בצורה קצרה וממוקדת, שעיקרה הינו סעיף אחד, בו המדינות מתחייבות לחוקק חקיקה פלילית נגד מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות.[4] עם זאת, חשוב להדגיש שבאמנה לא נקבע נוסח מחייב לסעיף העבירה, והאמנה מותירה שיקול דעת למדינות לגבי ניסוח החקיקה והיקפה וכן לגבי אכיפת האיסור. האמנה מסדירה את פעילות ה-OECD במטרה לנטר ולעקוב אחר האופן בו מדינות מיישמות את הוראות האמנה, ובמסגרת פעילות ה-OECD, האופן בו מדינות מיישמות את הוראות האמנה נבחנות ומבוקרות באופן תדיר.

              שאלה מעניינת וחשובה הינה מדוע דווקא באותה העת, תקופה כה ממושכת לאחר שארה"ב החלה את מאמציה להרחיב את מעגל המדינות אשר מחוקקות איסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר, הוכשרה הקרקע באופן שהביא לידי מימוש את התהליך הממושך, במסגרתו פעלה ארה"ב להפיץ את החקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר? נהוג להסביר את הסיבות המרכזיות לחתימה על האמנה, כהפעלת לחץ שהופעל מכיוונה של ארה"ב, אשר חוקקה את ה-FCPA בשנת 1977.[5] לאחר שה-FCPA חוקק, ארה"ב החלה לפעול בערוצים דיפלומטים שונים, על מנת לקדם שיתוף פעולה בינלאומי, שיביא להחלת נורמות דומות במדינות נוספות, ויוזמה זו, הביאה בסופו של דבר לחתימה על אמנת ה-OECD. ניתן לצאת מנקודת הנחה שהפעלת לחץ של ארה"ב, אכן מהווה מניע כבד משקל בקרב מדינות ה-OECD לשתף פעולה ולחתום על האמנה. כמו כן, ניתן להבין מדוע אף מדינה מפותחת לא תראה לנכון לצאת נגד היוזמה, שמטרתה המוצהרת נחוצה וראויה, והתנגדות ליוזמה שנועדה למגר את תופעת השוחד בעסקאות הבינלאומיות, ככל הנראה לא תתפרש כעמדה לגיטימית בקרב המדינות החברות ב-OECD.[6]

              ברי כי החתימה על האמנה הינה מכוננת ובעלת השלכות רחבות על כלכלה, פוליטיקה ויחסים בינלאומיים, וזאת חרף היותה של האמנה קצרה וממוקדת, ועיקרה הינו סעיף בודד, בו המדינה מתחייבת לחוקק חקיקה פלילית נגד מתן שוחד. כמו כן האמנה קובעת מספר כללים נוספים לגבי שיתוף פעולה בין מדינות, כללי הסגרה וייסוד מנגנון פיקוח ובקרה במסגרת ה-OECD. עם זאת, חשוב להדגיש שהאמנה מותירה שיקול דעת למדינות לגבי ניסוח החקיקה והיקפה וכן לגבי אכיפת האיסור. כלל 44 המדינות החתומות על אמנת ה-OECD חוקקו חקיקה מקומית, בהתאם להוראות האמנה, וכן פועלת במסגרת ה-OECD קבוצת עבודה, אשר מבקרת ועוקבת אחר יישום הוראות האמנה והיקף האכיפה במדינות. כמו כן, קבוצת העבודה מהווה גוף במסגרתו ישנו שיח לגבי יישום האמנה והתאמת החקיקה והאכיפה.[7] עריכת השוואה בין לשון החקיקה נגד מתן שוחד במדינות שונות מהווה נושא מעניין לבחינה ומחקר, אך קצרה היריעה במסגרת חיבור זה מכדי לבחון את כלל החוקים.

              מעניין לציין שבאמנה לא מצוין שמטרתה ויעודה של האמנה הינה למגר או להפחית את תופעת השוחד לעובדי ציבור זרים, אלא האמנה מתמקדת בדרישה פשוטה של אכיפה פלילית נגד הצד המשלם שוחד לעובדי ציבור זרים. בהינתן מצב זה, אמת המידה היחידה לבחינה האם האמנה מגשימה את מטרותיה או לא, הינה האם אכיפה בהתאם לאמנה אכן מבוצעת. לפיכך, בהינתן קיומה של מסגרת נורמטיבית מצומצמת לאמנה, התחקות אחר מניעים לכינון האמנה במסגרת הבינלאומית ובמסגרת המקומית, מצריכה בחינה וניתוח של מאפייני הסביבה הפוליטית, ציבורית והרגולטורית, נכון למועד החתימה על האמנה וכן באופן מתמשך, לנוכח תמורות באופן בו מדינות מיישמות את הוראות האמנה, מתוך לקיחה בחשבון שחלק מהמדינות חתמו על האמנה בשלב מאוחר יותר.[8]

לפרק הבא: התפשטות חקיקה נגד מתן שוחד ברחבי העולם

---

[1] ראו לעיל.

[2] Curbing Corruption? The Efficacy of the Foreign Corrupt Practices Act, לעיל, בעמ' 93; Robert C. Blume & J. Taylor McConkie, Navigating the Foreign Corrupt Practices Act: The Increasing Cost of Overseas Bribery, 36 COLO. LAW. 91, 91 (2007).

[3] נכון לשנת 2020 – 44 מדינות אישררו את האמנה, ראו: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/oecdanti-briberyconventionentryintoforceoftheconvention.htm.

[4] כמו כן, האמנה קובעת מספר כללים נוספים לגבי שיתוף פעולה בין מדינות, כללי הסגרה וייסוד מנגנון פיקוח ובקרה במסגרת ה-OECD.

[5] Multijurisdictional Bribery Law Enforcement: The OECD Anti-Bribery Convention, לעיל.

[6] בסופו של יום, חתמו על האמנה וחוק­­קו חקיקה נגד מתן שוחד כל המדינות החברות בארגון ה-OECD; 28 מהן חתמו יחדיו בתאריך 17 בדצמבר 1997 (כל המדינות למעט אוסטרליה, אשר חתמה זמן קצר לאחר מכן) וכן מספר מדינות נוספות שאינן חברות ב-OECD. כיום חתומות על האמנה 44 מדינות (חתימה על האמנה הינה תנאי בל יעבור להצטרפות מדינות נוספות ל-OECD). יש מקום לציין שלמרות שהאמנה קצרה ולקונית, מכוח האמנה הוקמו מנגנונים שונים, אשר עוקבים אחר יישום ומימוש הוראות האמנה. בין היתר, ועדה שהוקמה בארגון ה-OECD עורכת מעקב ובקרה אחר האופן בו מדינות מיישמות את הוראות האמנה ואוכפות את האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר. ברי כי מנגנון זה הינו בעל פוטנציאל להשפיע על התנהלות המדינות השונות, מכיוון שהמידע לגבי האופן בו הן אוכפות את האיסור גלוי לכל, ולכן הינו בעל פוטנציאל להשפיע על הנכונות של המדינות לשתף פעולה ולפעול בהתאם לאינטרסים שונים.

[7] Experimenting with Corruption - An Analysis of the OECD Anti-Bribery Convention through the Lens of Experimentalism, לעיל, בעמ' 23.

[8] בדומה לחקיקת ה-FCPA, גם תהליכי ניסוח והחתימה על אמנת ה-FCPA מהווים מושא לכתיבה ענפה, וניתן להמשיך, לפרט ולספר על תהליכי החתימה על אמנת ה-OECD על פני עמודים רבים, אך בשלב זה אני מבקש רק להתייחס בקצרה לחתימה ולא להתעמק מעבר לכך, לנוכח נושא המחקר וקוצר היריעה.