מערכת היחסים בין המדינות החברות ב-OECD והצעת מודל למניע של מדינות לאמץ חקיקה נגד מתן שוחד
החתימה על אמנת ה-OECD מהווה תנאי חובה במסגרת קבלת מדינות חדשות לארגון
ה-OECD.[1] משכך, ניתן להצביע על כך שאחת
הסוגיות המעסיקות במיוחד את ארגון ה-OECD,
הינה סוגית שוחד לעובד ציבור זר. מתקבל הרושם במקרים מסויימים שהרציונל הניצב
בבסיס התנהלות ה-OECD, הינו מניעת פגיעה
כלכלית במדינות מייצאות הון,[2] להבדיל
מפגיעה במדינות העולם השלישי,[3] מה
שאינו עומד בקנה אחד עם מניעים פטרנליסטיים או מניעים של הגנה על זכויות אדם. מצב
זה עלול לרמז על על חוסר כנות במניעים של מדינות החברות בארגון ה-OECD לצרף מדינות נוספות לארגון. אם נצא מנקודת
הנחה שמדינות פועלות באופן ריאליסטי, ומשתדלות בעיקר להבטיח ולמקסם את ביטחונן
וכלכלתן, אזי נשאלת השאלה מדוע מדינות אלו מצרפות מדינות נוספות למועדון האקסלוסיבי
של מדינות ה-OECD? השערה אפשרית
הינה שמדינות מפותחות, מובילות ועוצמתיות בכלכלה הגלובאלית, מניחות שחלק מקווי
המדיניות שהן מובילות במסגרת הארגון, ובניהם גם אכיפת האיסור על מתן שוחד לעובד
ציבור זר, תגרום להן לנזק כלכלי מסוים, מכיוון שהמשמעות הינה שתאגידים שמקום מושבם
במדינות אלו, לא יוכלו לשחד.
עם זאת, מדינות אלו מניחות שהנזק
שיגרם למדינות שאינן מדינות מפותחות מובהקות, אלא המדינות המפותחות למחצה, כתוצאה
מאכיפת האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר, יהיה נזק משמעותי יותר מהנזק שיגרם
להן. לכן, ניתן לשרטט מודל רב שלבי כדלקמן: ראשית, מדינות מפותחות עוצמתיות
חוקקו חקיקה האוסרת על מתן שוחד לעובד ציבור זר;[4] שנית, מדינות מפותחות אלו
נוכחו שאין באפשרותן להימנע מאכיפת החוק, מה שגרם לכך שמדינות אלו מצאו עצמן
בחיסרון מסחרי מול מדינות מפותחות למחצה;[5] שלישית, הדרך לצמצם את
החיסרון המסחרי שלהן היה להפעיל לחץ על מדינות מפותחות למחצה לחוקק חקיקה נגד מתן
שוחד לעובד ציבור זר. על מנת לשכנע את המדינות המפותחות למחצה לחוקק חקיקה נגד מתן
שוחד, מדינות הצפון מבטיחות הטבה בדמות הצטרפות לארגון ה-OECD
או הכרה כזו או אחרת, לחילופין המדינות המפותחות מאיימות בהוקעה ממשפחת העמים
המפותחים, פגיעה בשיתוף פעולה כלכלי גלובאלי ומידור כלכלי, שידרדר את המדינות
המפותחות למחצה לסטטוס של מדינות מתפתחות; רביעית, המדינות המפותחות למחצה
משתפות פעולה, בין אם הן מאמינות שאכן התגלגלה לפתחן הזדמנות פז להצטרף למשפחת
העמים המפותחים, ובין אם הן משכנעות את עצמן שאי שיתוף פעולה יגרום להן לנזק
משמעותי; חמישית, המדינות המפותחות למחצה מוצאות עצמן עם חקיקה שמביאה
לפגיעה כלכלית במדינה, בעוד אותה חקיקה, בשילוב העובדה שגם המדינות המפותחות למחצה
חוקקה אותה, מבטיחה למדינות המפותחות העוצמתיות, יתרון מובנה בשוק הגלובאלי.
אני
מניח שנציגי מדינות מארגון ה-OECD עוסקים
בכך שתופעת מתן השוחד גורמת נזק לכלכלה, הן אינם מתכוונים לנזק המובן מאליו שנגרם
למדינות עולם שלישי, בהן מתקבל שוחד, ואלו משלמות מחיר כלכלי וחברתי ברור, אלא
מתכוונים לנזק שנגרם למדינות אותן הם מייצגים. לכן, נראה כי ההחלטה של המדינות
החברות בארגון ה-OECD להראות נכונות
לצרף מדינות נוספות, ככל הנראה נועדה לשפר את מצבן, שמירה על הארגון כרלוונטי,
והגנה על כוחן הכלכלי והפוליטי במסגרת המערכת הגלובאלית. ברי כי טענת הנגד המתבקשת
הינה כי אין באמור כדי להצביע על כך שהמדינות המפותחות נפגעות פחות. עם זאת,
אינדיקציה אמפירית בזעיר אנפין ניתן לראות במסגרת דו"ח מעקב שפרסם הארגון Transparency
International בשנת 2020, לגבי
האופן בו מדינות אוכפות את אמנת ה-OECD.[6] במסגרת
הדו"ח נסקרו 47 מדינות, שמהן 43 מדינות חתומות על אמנת ה-OECD.[7] כבר בפתיחת הדו"ח מצויין כי
עולה שלאחר יותר מ-20 שנה לאחר שנחתמה אמנת ה-OECD
(על ידי חלק מהמדינות), עדין מדינות רבות אינן עומדות בתהחייבויות שלהן, ואף ניתן
להצביע על ירידה בהקפי האכיפה מאז הדו"ח הקודם של הארגון, בשנת 2018.[8] כמו כן,
עולה מהדו"ח שכמעט בכל המדינות הנסקרות בדו"ח (אשר אחראיות לכ- 83% מכלל
הייצוא הגלובאלי) ישנו גורם כזה או אחר, אשר מעורב במתן שוחד בעסקאות בינלאומיות.
כמו כן, עולה כי ארבעת המדינות שאינן חתומות על אמנת ה-OECD,
ולמרות זאת נסקרו, כמעט ואינן פועלות למגר מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות. בהינתן
שזה המצב, ברי כי האפקטיביות של האמנה ככלי גלובאלי למיגור תופעת השוחד מוטלת בספק
רב. בהינתן היעדר מענה גלובאלי והותרת "איים" במפה הגלובאלית, אשר אינם
פועלים למיגור מתן שוחד, ברי כי היכולת לפעול למגר את התופעה, הינה מוגבלת, ועל
אחת כמה וכמה כשמדובר במדינות משמעותיות במפת הסחר הגלובאלית.
ממצאי
הדו"ח מעלים תמונה מעניינת לגבי מפת האכיפה העולמית. ראשית, רק ארבע מדינות
הוגדרו באוכפות באופן פעיל, הסיווג הגבוה ביותר הניתן בדו"ח, ומדינות אלו הן
ארה"ב, בריטניה, שוויץ וישראל. עם זאת, בחינת הנתונים מעלה תמונה מעניינת
לגבי יעדי האכיפה. לגבי ארה"ב, אשר נמצאת בראש דירוג האכיפה באופן כמעט
מסורתי, והקיפי האכיפה שלה נגד תאגידים המשלמים שוחד לעובדי ציבור זרים, עולים על
אלו של כל מדינה אחרת, חשוב להזכיר טענה רווחת, אליה התייחסתי לעיל ואתייחס להלן,[9] לפיה
אחוז ניכר מהאכיפה שמבוצעת בארה"ב, מופנית כלפי תאגידים זרים. מחד, ניתן
לטעון כי ארה"ב משקיעה משאבים פנימיים לצורך התמודדות עם תופעה שלילית
גלובאלית, ולכן יש מקום רק להודות לה על כך. עם זאת, חשוב לזכור שהמשמעות הינה
שבמידה מסויימת, ארה"ב "ניהנת" מפירות האכיפה, בדמות קנסות עצומים
המשולמים לקופת המדינה ושמירה על דימוי בינלאומי כמדינה המתמודדת עם תופעת השוחד
בעסקאות בינלאומיות, אך אינה נושאת במלוא המחיר הכלכלי הכרוך באכיפה זו.
[1] כך למשל,
בשנת 2007, ארגון ה-OECD הזמין חמש
מדינות לפתוח בהליכי קבלה כחברות בארגון (OECD Council Resolution on Enlargement and Enhanced
Engagement, Adopted by Council at Ministerial Level on 16 May 2007, available
at: https://www.oecd.org/brazil/oecdcouncilresolutiononenlargementandenhancedengagement.htm. חודשים
ספורים לאחר מכן, בחודש נובמבר 2007, אושר בארגון ה-OECD מסמך המתווה את הדרך
להצטרפות חמשת המדינות (Roadmap
For The Accession Of Israel To The OECD Convention (adopted by the Council at
its 1163rd session on 30 November 2007), Organisation for Economic Co-operation
and Development (03.12.2007), זמין ב: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=C(2007)102/FINAL&doclanguage=en. המסמך
המכונה "מפת דרכים" (גרסה בשפה העברית של "מתווה 'מפת הדרכים'
להצטרפות ישראל לארגון OECD" זמין
באתר האינטרנט של ה-OECD: http://www.oecd.org/israel/41159243.pdf). מסביר את
תהליך בחינת מועמדותן של המדינות כחברות בארגון ה-OECD, וכולל התייחסות למספר
לא מבוטל של סוגיות שונות אשר על המדינות להסדיר ולבצע, כחלק מתהליך ההצטרפות
לארגון. נספח א'2 במפת הדרכים עוסק בשחיתות בעסקאות בינלאומיות, ובו נקבע כי מדינה
מועמדת לארגון תתחייב לשורה של עקרונות המפורטים בנספח, ובניהם "ציות מלא
לדרישות אמנת OECD למניעת שוחד פקידי ציבור
זרים בעסקאות בינלאומיות... עיגון השוחד לפקידים זרים כעבירה בחקיקה
פלילית..." ועוד שורה של הנחיות שעניינן הבטחת קיומו של מנגנון אכיפה אפקטיבי
נגד מתן שוחד לעובדי ציבור זרים (שם, בעמ' 14). למרות שהחתימה על אמנת ה-OECD בעניין שוחד לעובד ציבור
זר ומימוש הוראותיה, הינה רק אחת מני הוראות רגולטיביות רבות שנדרשו המדינות
לערוך, מתקבל הרושם שהליך זה הינו אחד התנאים המהותיים והמשמעותיים במסגרת הליך
ההצטרפות, אשר היווה תנאי שלגביו ארגון ה-OECD לא ראה לנכון
להתפשר.
[2] בדומה לתנאים
שהוצבו לישראל, התנאים שעיכבו את צירופה של צ'ילה הינם: " This
assessment meant that the Chilean State had to implement certain legislative
changes regarding the corporate governance regulations for private companies
and Codelco, the exchange of tax information, and on the criminal
responsibility of companies in the payment of bribes and asset laundering,
among other measures ", זמין ב: https://www.thisischile.cl/chile-joins-oecd-and-takes-another-step-toward-attaining-development/.
[3] סוגייה משמעותית נוספת ל-OECD הינה
הגנה על זכויות יוצרים בתרופות (ראו לעיל ה"ש 292), אך ברי הגנה על קניין
רוחני בתחום התרופות בדרך כלל מעכבת ירידה במחיר התרופות, מכיוון שהדבר דוחה ייצור
תרופות חילופיות, והגברת תחרות. לכן, נפגעות ישירות מכך הן מדינות עולם שלישי
עניות, אשר רגישות במיוחד למחיר התרופות.
[4] דנתי לעיל
בשאלת המניעים של מדינות אלו לחוקק חקיקה זו.
[5] יתכן
שההשפעות וההשלכות של החקיקה לא היו ברורות לחלוטין תחילה למדינות המפותחות.
[6] Progress report 2020:
Assessing enforcement of the OECD Anti-Bribery Convention, לעיל ה"ש 14.
[7] איסלנד, אשר
חתומה על האמנה, אינה כלולה בדו"ח, לנוכח היקף הייצוא הנמוך שלה, מאידך נבדקו
סין, הונג קונג, הודו וסינגפור שאינן חתומות על האמנה, לנוכח היותן יצואניות
משמעותיות (שם, בעמ' )7.
[8] שם, בעמ' 8.
[9] ראו להלן
ה"ש 352.
תגובות
הוסף רשומת תגובה