בירוקרטיה בינלאומית ככלי להפצת והשרשת האיסור על מתן שוחד
לתחילת המאמר: מניעים של מדינות לחוקק חקיקה פלילית האוסרת על מתן שוחד לעובדי ציבור זרים בעסקאות בינלאומיות
לחלק הקודם: אסכולת המדיניות העולמית וקידום נורמה נגד שוחד בעסקאות בינלאומיות - המשך
לאחר שהצגתי את מודל
המדיניות העולמית והמבנה החברתי, אבקש כעת לנתח את הסיטואציה בהתאם למודל
הבירוקרטיה הגלובאלית. כאמור, בהתאם למודל המדיניות העולמית, אין התייחסות לשאלה מה
מניע בפועל את התפשטות והתגבשות הנורמות לכדי עקרונות המיושמים במסגרת הבירוקרטיה
הגלובאלית. להבדיל ממודל המדיניות העולמית, מודל הבירוקרטיה הגלובאלית כן מנסה
להתייחס לשאלה זו. חלק מהאסכולות הקונסטרוקטיביות מפנים את תשומת הלב לשאלה מה
מניע את אימוץ המדיניות ציבורית, קרי – כיצד נורמות ועקרונות מחלחלים למנגנונים
הבירוקרטיים ומתגבשים לכדי מדיניות.[1]
בהתאם לאחת הגישות, יש הטוענים, כי
סוכני השינוי מקדמים שינוי קוגניטיבי באמצעות פישוט וייצוב מסגרות של תפיסות
ונורמות עקרוניות, וכך מציגים את המידע באופן מאורגן ומושך תשומת לב, במטרה להניע
לפעולה.[2] בהמשך,
הנורמות מתגבשות כמבנה קוגניטיבי, אשר נלקח כמובן מאליו, ומכאן כוחן ועוצמתן עולה.[3] כבר
בשלב זה אציין כי לגבי תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות, ניתן, במידה רבה, להבחין
כיצד גישה זו באה לידי ביטוי. בעוד שוחד בעסקאות בינלאומיות מהווה לעיתים מערכת
סבוכה ומורכבת של תאגידים, מתווכים ועובדי ציבור, אשר מעבירים כספים באמצעות
מנגנונים סבוכים של חברות קש, מקלטי מס ועסקאות סיבוביות, ומעלה שאלות משפטיות
מורכבות לגבי רמת הידיעה והכוונה הנדרשת, שאלות מורכבות בדבר השאלה מתי תשלומים
לגיטימיים הנדרשים לביצוע העסקה, מתגבשים לכדי יסוד עובדתי של שוחד ועוד סוגיות
רבות, הסוגייה מקודמת באמנת ה-OECD,
ככלל פשוט וקל לעיכול, אשר אינו מצריך דיון מורכב והתייחסויות לדקויות שונות, וגם
אינו מתיר מקום להתנגדות, מכיוון שברי כי מדינה שלא תסכים לעקרון כה בסיסי, פוגעת
במיצוב שלה ותצטייר כמדינה המעודדת מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות. כאמור, על מנת שנורמה
תשתרש כחלק מהתרבות הגלובאלית, הנורמה החברתית צריכה לעבור תהליך של השתרשות במבנה
החברתי והבירוקרטי, באמצעות הסוכנים הרלוונטיים, על מנת לקבל לגיטימציה.[4]
ההשתרשות במבנה הבירוקרטי מהווה לדעתי שלב הכרחי בהפצת הנורמה וקבלת הלגיטימציה
הגלובאלית. נראה כי ניתן להצביע על כך שהאופן היעיל והאפקטיבי ביותר להפצת נורמות
והטמעתן בתרבות הגלובאלית הינה באמצעות ארגונים בינלאומיים,[5] אשר
מהווים חלק משמעותי ממה שמכונה בירוקרטיה גלובאלית.
האסכולה הקונסטרוקטיבית, יוצאת
מנקודת הנחה שהבירוקרטיה הגלובאלית מקבלת עצמאות יחסית רבה מהמדינות החברות במבנה,
לעומת אסכולות המרקסיזם, הריאליזם והליברליזם, אשר מניחות שהמבנה בעל העוצמה
העיקרית, אשר מוביל ומנתב את התהליכים הגלובאליים, הוא המדינה. כחלק מההבנה
והניתוח של המבנה הבירוקראטי הגלובאלי, כבעל השפעה על המניעים של מדינות לחוקק
חקיקה נגד מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות, חשוב גם להבין את המנגנונים הבירוקרטיים
הגלובאליים, כגופים אשר לא רק מגיבים ופועלים בהתאם לאינטרסים חומריים של שחקנים
שונים במגרש המשחקים הגלובאלי, אלא גם ככוחות תרבותיים ונורמטיביים, אשר מעצבים את
תפיסת העולם של הגופים הבירוקרטיים, וכיצד גופים אלו מפרשים את המטרות העצמאיות
שלהם.[6] בבואנו
לבחון את המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד, אנו מתרחקים מתפיסת היסוד
הרואה את החתימה על אמנת ה-OECD
והחקיקה במדינות השונות, כתוצר של הפעלת לחץ של ארה"ב, אלא כגיבוש של תפיסה
עצמאית של ארגון ה-OECD, אשר גיבש נורמות
ותפיסות, שמקורן בגורמים חיצוניים. כמובן שניתן להניח שאותם גורמים חיצוניים, הינן
בין היתר מדינות מפותחות ובראשן ארה"ב, אך הניתוק בין ההשפעה הישירה בדמות
הפעלת לחץ של מדינה, לכך שהנורמה השתרשה כנורמה גלובאלית, יכול להוות כשלעצמו
אמצעי להסרת חסמים של מדינות, המוכנות לאמץ את הנורמה, מכיוון שמדובר ב"נורמה
גלובאלית", להבדיל מהפעלת לחץ ישיר של מדינה. לכן, הבירוקרטיה הגלובאלית
יכולה להוות כלי יעיל להטמעת תפיסות ועקרונות גלובאליים, וניתן לטעון שכלי זה הינו
בעל משקל משמעותי במניעים של מדינות לאמץ את האיסור על מתן שוחד לעובדי ציבור
זרים. משמעות הדבר, הינה שלא רק שגורמים מסוימים יעדיפו לאמץ מנגנונים של
בירוקרטיה גלובאלית, מכיוון שמדובר בכלי יעיל להפצת עקרונות ונורמות, אלא, יתכן
שיוקמו מבנים בירוקרטיים גלובאליים, או יחוזקו על ידי גורמים בעלי עניין. זאת,
מאחר שהם מהווים מבנים בעלי לגיטימציה, אשר מקדמים ערכים ונורמות שבעלי העניין
מבקשים לקדם.[7] לפיכך,
ברי כי בבואנו לבחון את מידת העצמאות של בירוקרטיה בינלאומית, יש לבחון את המקורות
לעצמאותה, ואת האופן בו היא משפיעה על התנהלות המדינות.[8] למען הסר
ספק, אין הכוונה באמור כדי לסתור את הטענה שבירוקרטיות גלובאליות פועלות באופן
עצמאי, והאמור לעיל אף מחזק את טענה זו, מכיוון שניתן לטעון שהבסיס לעצמאות
הבירוקרטיה נשאב מהלגיטימציה לקיומה של סמכות חוקית ורציונאלית, אשר מגולמת
בנהלים, הכללים והפרוצדורות עצמם, אשר מקנים לבירוקרטיה את הלגיטימציה והעוצמה,
שבגינם מדינות מוכנות להיות כפופות לה.[9] לדעתי, טיעון זה עלול להוות מעגל שוטה, מכיוון שאם מלכתחילה
הבירוקרטיה לא הייתה מגיעה למעמד זה, אם המדינות לא היות מוכנות לסור למרותה, קרי
– רק קיומה של עוצמה בינלאומית, מאפשר לצבור עוצמה בינלאומית נוספת. סוגיה זו
רלוונטית, מכיוון שלא ניתן להפריד בין המשמעות של ארגון ה-OECD
לבין אמנת ה-OECD, ולמרות שזו מהווה
פעילות אחת מתוך שורה ארוכה של פעילויות הארגון, אמנה זו שזורה וכרוכה בקיומו של
הארגון והמשמעות הגלובאלית שלו. לטיעון זה משמעות רבה לגבי המניעים של מדינות
שהצטרפו לארגון לאחר שהאמנה כבר נחתמה, וחתימה על האמנה הייתה חלק
מ"חבילת" תנאים בהם המדינות נדרשו לעמוד כתנאי להצטרפות. ברי כי מדינות
אלו, שהינן מדינות שניתן להגדיר כמפותחות למחצה, אכן קיבלו על עצמן את מרות
הארגון, לנוכח המוניטין, העוצמה והתועלות שמדינות אלו העריכו שיפיקו מההצטרפות
לארגון ה-OECD. עם זאת, ברי כי בשלב זה, ההסתייגות שהצגתי
לעיל, לפיה בירוקרטיות בינלאומיות עלולות להיות מנוצלות גם באמצעות גורמים
דומיננטיים לצורך קידום ערכים החשובים להם ולצורך קידום הצרכים שלהם, מעלה תהיות
האם מדובר על ערכים המתאימים לאותן מדינות. תהיה זו מביאה אותה להשערה השנייה בדבר
מקורות העצמאות של הבירוקרטיה הבינלאומית כדלקמן.
[1] The Global Diffusion of Public Policies:
Social Construction, Coercion, Competition, or Learning?, לעיל ה"ש 235, בעמ' 452.
[2] Rawi Abdelal, Mark Blyth, Craig Parsons, Constructing the International
Political Economy 11 (2010).
[3] כשהכוונה
שעוצמתן עולה הינה כי היקף התהודה וההשפעה גדל, והן מתגבשות כעובדות נתונות ולא
השערות או דעות שנויות במחלוקת.
[4] ראו למשל ב:Diane Stone, Transfer agents and global
networks in the 'transnationalization’ of policy, 11(3) J. of Euro. Pub. Poli. 545 (2004).
[5] שם, בעמ'
550.
[6] Michael N. Barnett,
Martha Finnemore, The Politics, Power, and Pathologies of International
Organizations, 53(4) Int'l Org.
699, 703 (1999).
[7] The Politics, Power,
and Pathologies of International Organizations, שם.
[8] The Politics, Power,
and Pathologies of International Organizations, שם, בעמ' 715, 726.
[9] The Politics, Power,
and Pathologies of International Organizations, שם, בעמ' 707.
תגובות
הוסף רשומת תגובה