המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד שוחד לעובד ציבור זר - מניעים מקבוצות אינטרסים

 לתחילת המסמך: מבוא

פרק קודם: מה המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר - מניעים מוסדיים

גישה נוספת, אשר Griffith & Lee הציעו במאמרם, הינה גישת קבוצות האינטרסים.[1] בהתאם לגישה זו, Griffith & Lee מסיתים את מרכז הכובד מהמוסדות המדינתיים, כמובילים בתהליך החקיקה והאכיפה, לקבוצות אינטרסים עסקיים, הפנים מדינתיים, כגורמים המפעילים לחץ על מוסדות השלטון, במטרה לקדם חקיקה נגד שוחד לעובד ציבור זר. המודל המוצע הינו ייחודי בכך שמדובר במודל המציע שההשפעה פועלת "bottom-up" – עליה נימית מלמטה למעלה, למוסדות השלטון, להבדיל מהגישות שהצגתי לעיל, אשר מתאפיינות כ- "top-down" – חלחול מהמוסדות הבינלאומיים והלאומיים, כלפי מטה – לפנים המדינה. Griffith & Lee אינם מתעלמים מתפקידם של המוסדות המדינתיים והבינלאומיים, אך טוענים שפעילות מוסדות המדינה מונעת על ידי הסקטור הפרטי הפנים מדינתי – קרי, על ידי גורמים עסקיים בעלי השפעה, המפעילים שתדלנים עסקיים במסגרת קבוצות אינטרסים. ההסבר של Griffith & Lee למניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד שוחד לעובד ציבור זר מבוסס על שתי תיאוריות מרכזיות: תיאורית היציבות הגלובאלית,[2] ותיאורית המשחק הדו-שלבי. [3]

Griffith & Lee מתארים קיומו של תהליך הכולל חמישה שלבים, כדלקמן: הראשון, ארה"ב חוקקה את ה-FCPA בעקבות שערוריית ווטרגייט.[4] לאחר שקבוצת האינטרסים העסקים בארה"ב הבינה שלא יהיה אפשרי לבטל את ה-FCPA, החלה הקבוצה להפעיל לחץ על השלטון בארה"ב לפעול במישור הבינלאומי, על מנת לאזן את כללי המשחק מול מדינות אחרות.[5] קרי, קבוצת האינטרסים העסקיים בארה"ב הניחה כי מכיוון שהם נמצאים כעת בעמדת נחיתות מול תאגידים זרים, הדרך להתמודד עם המצב הינה להפעיל לחץ על השלטון בארה"ב ללחוץ על מדינות זרות לחוקק חקיקה דומה; השני, בסופו של דבר, הפעלת הלחץ של ארה"ב במישור הבינלאומי נשאה פרי, והביא לחתימה על אמנת ה-OECD בשנת 1997. למרות שרוב המדינות שחתמו על האמנה, פעלו בהתאם וחוקקו חקיקה פנימית, אשר אוסרת על מתן שוחד לעובד ציבור זר, ברוב המדינות לא נעשו מאמצים משמעותיים לאכוף את החוק. לכן, ארה"ב תיקנה את ה-FCPA, כך שהתחולה שלו תתרחב באופן ניכר, ותחול על גם על תאגידים בעלי זיקה מינימאלית לארה"ב;[6] השלישי, ארה"ב הגבירה באופן משמעותי את האכיפה, ולאחר פיגועי ה-9/11, אף הצדיקה את האכיפה בטענה שפשעים פיננסים מהווים איום על ביטחון ארה"ב. לנוכח התחולה הרחבה של ה-FCPA, בעקבות התיקון, תאגידים שמקום מושבם במדינות זרות, מצאו עצמם מתמודדים עם אכיפה בהתאם ל-FCPA; הרביעי, אותם תאגידים זרים לארה"ב (שלמרות היותם זרים, הינם כפופים ל-FCPA), העדיפו להתמודד עם אכיפה במדינת האם שלה מאשר אכיפה של ארה"ב, ולכן תמכו באכיפת החקיקה נגד מתן שוחד במדינות האם שלהן, שם החקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר לא נאכפה בצורה משמעותית, אם בכלל. Griffith & Lee מפרשים את שלב זה כמשחק בשני שלבים,[7] שנערך עם קבוצות האינטרס של התאגידים הכפופים לאכיפה לפי ה-FCPA, שביקשו להגביר את האכיפה במדינות האם שלהם, על מנת שהם לא ימצאו עצמם בעמדת נחיתות מול תאגידים במדינת האם שלהם, שאינן כפופים לאכיפה לפי ה-FCPA. Griffith & Lee מסבירים שהתאגידים במדינות שונות, הכפופים ל-FCPA, מצאו עצמם במצב בו הם אינם יכולים לשלם שוחד. עם זאת, תאגידים באותה מדינה, שאינם כפופים ל-FCPA, כן יכלו לשלם שוחד, בגלל האכיפה הרפה במדינה, ומכאן האינטרס של התאגידים הכפופים ל-FCPA להפעיל לחץ לביצוע אכיפה במדינת האם.[8] בד בבד, מניחים Griffith & Lee שבמדינות בהן ישנה תחולה רחבה לחוק האוסר על מתן שוחד לעובד ציבור זר, יחלו גם להגביר אכיפה נגד תאגידים שמדינת האם שלהן היא ארה"ב. עם זאת, Griffith & Lee מניחים שסביר להניח שלאור היותו של ה-FCPA, חוק הקיים כבר שנים רבות, תאגידים שמקורם בארה"ב נוטים לציית יותר, ולכן פחות חשופים לאכיפה; החמישי, ההנחה הסופית של Griffith & Lee נוגעת להשפעות הנוצרות ברגע שתאגידים בינלאומיים שמקורם במדינות מערביות, בעלות עוצמה והשפעה כלכלית,[9] אשר אינם יכולים לשלם שוחד לעובדים ציבור זרים, מבלי להסתכן בחשיפה לסנקציות פליליות, עקב קיומה של אכיפה באותן מדינות, ניגשים למכרזים במדינות מתפתחות: ההנחה הינה כי כאשר אותם תאגידים ניגשים למכרזים במדינות מתפתחות, בהן ישנה תרבות של קבלת שוחד, עובדי הציבור באותן מדינות, ימצאו עצמם בדילמה מורכבת: האם לקבל הצעות מתאגידים ממדינות בהן ישנה אכיפה אפקטיבית של האיסור על מתן שוחד, ואז הם לא יוכלו לקבל שוחד, או לקבל הצעה מתאגיד שמקורו במדינה שאין בה חקיקה או אכיפה אפקטיבית נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר, אז יוכלו ליהנות מקבלת שוחד. Griffith & Lee טוענים שלנוכח הדילמה לעיל, מקבלי שוחד פוטנציאלים יתקשו להצדיק קבלה של הצעה מתאגיד ממדינה ללא חקיקה דנן, מחשש שיחשפו כמקבלי שוחד.[10]



 

[2] hegemonic stability, ראו: Robert Gilpin, ThePolitical Economy of International Relations 86 (1987) .

[4] לדעתי, כבר בשלב זה מתגלע בקיע מסויים בתיאוריה, מכיוון שגריפית' ולי מבססים את התיאוריה שלהם על הכרה בכוחן של קבוצות אינטרסים עסקיים, אך לא מסבירים למה במקרה זה, קבוצות האינטרסים העסקיים לא הצליחו לעצור את החקיקה.

[5] נראה כי הנחה זו מקבלת אישוש בכך שהחוק תוקן בשנת 1988, תיקון שכלל צמצום של תחולת החוק ועיגון בחוק של החובה לפעול לחקיקת החוק במדינות נוספות.

[6] כשל נוסף בתיאוריה של גריפית ולי בא לידי ביטוי שתמונת המציאות שהם מציגים כאן אינה נכונה – התיקון המדובר של ה-FCPA ארע בסמוך לחתימה על אמנת ה-OECD ולא לאחר תקופה במהלכה ארה"ב יכולה הייתה להגיע למסקנה שמדינות זרות אינן אוכפות את האיסור על מתן שוחד.

[7] Toward an Interest Group Theory of Foreign Anti-Corruption Laws, בעמ' 1256, לעיל ה"ש 11.

[8] אני מוצא את הטענה כי תאגידים הפעילו לחץ על מדינות האם שלהם כי יבצעו אכיפה נגדם, בעייתית, בלשון המעטה. האם למעשה גריפית ולי טוענים ששתדלנים יפנו למחוקקים ולגופי האכיפה ויסבירו להם שהתאגידים שאותם הם מייצגים עברו על החוק ושילמו שוחד בחו"ל, אבל הם חוששים שיאכפו נגדם את אכיפת החוק בארה"ב, אז הם מעדיפים להיחקר ולעמוד לדין במדינת האם שלהם? לנוכח מורכבות טענה ובהיעדר תימוכין, יש קושי רב לקבלה.

[9] גריפית' ולי מציינים כדוגמה את the U.S., the U.K., Germany, France, and Brazil, Toward an Interest Group Theory of Foreign Anti-Corruption Laws, לעיל ה"ש 11, בעמ' 1256.

[10] במאמרם של Griffith & Lee מוצגת גישה מעניינת ומרעננת, אשר מציגה ניתוח חדשני ורחב אופקים לשאלת המניע של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר, ובכך גישה זו מהווה תרומה משמעותי וחשובה לנושא המחקר. עם זאת, כפי שציינתי בהערות שולים לאורך הטיעון של Griffith & Lee, מהלך הטיעון של גריפית ולי לוקה במספר אי דיוקים והנחות שלמצער אינן מבוססות. מה גם שלמסקנתם החמישית והסופית של Griffith & Lee בדבר ההתנהגות המצופה ממקבלי השוחד, אין אחיזה של ממש במציאות. ה-FCPA קיים יותר מ- 40 שנה, ונאכף ביתר שאת כבר שנים רבות, ולא עלה בידי למצוא אינדיקציות לטענה של Griffith & Lee בדבר התנהלות מקבלי השוחד. בנוסף, מדינות נוספות חוקקו חוקים הקובעים סנקציה פלילית בגין מתן שוחד לעובד ציבור זר כבר בראשית המאה ה-20. לכן, אם התהליך עליו Griffith & Lee מבקשים להצביע היה מתקיים, היינו מצפים כבר לראות אותו בה לידי ביטוי.

תגובות

הוסף רשומת תגובה

פוסטים פופולריים מהבלוג הזה

סיכום - לקראת סדר משפטי חדש

  לתחילת המאמר:   המשפט הפוליטי והחברתי בישראל – תמונת מצב על פרשת דרכים לחלק הקודם: המעבר למשפט של יחסי כוחות ושוויון מהותי לסיכום, אנו חיים בספירה משפטית שהתבססה במהלך עשרות השנים האחרונות כתוצאה מתהליכים מורכבים פנים מדינתיים והשפעה מתהליכים והתפתחויות במדינות שונות. תפיסות ליברליות התגבשו לתפיסות נאו-ליברליות, ואלו השפיעו באופן משמעותי על תפיסת הכלכלה והשוק, כשתפיסות אלו מחלחלות ולעיתים מהוות חלק אינטגראלי מהמשפט הציבורי והחוקתי. עם זאת, לנוכח מבנה חברתי, ביטחוני ופוליטי מורכב במיוחד במדינת ישראל, מדובר היה במבנה משפטי שברירי, רגיש ועדין. מבנה זה, על המתחים, הקשיים והבקעים שבו, אפשר חיים במסגרת המרחב הציבורי שלנו באופן סביר לרוב הציבור עד שנת 2023. עם זאת, נראה כי שנת 2023 הינה בעלת פוטנציאל להיזכר כשנת מפנה, אלא שבשלב זה יש קושי לדעת לאן מפנה זה צפוי להוביל אותנו. ישראל נקלעה למה שנראה כסערה מושלמת: לאחר שנים של חוסר יציבות פוליטית, היציבות הפוליטית הגיעה בדמות ממשלה שנויה במחלוקת שנקטה בצעדים שנויים במחלוקת, שהביאו לאחת מהמחאות העוצמתיות והמשמעותיות שאירעו במדינה. כך, משבר פולי
המשך לקרוא

מינוי שופטים בישראל וההשלכות החברתיות

  לתחילת המאמר:   המשפט הפוליטי והחברתי בישראל – תמונת מצב על פרשת דרכים לחלק הקודם:  שינוי תפיסת עיקרון השוויון כבסיס לשינוי חברתי מעמיק חשוב לציין שהמבנה הפוליטי-כלכלי בישראל לא התהווה בחלל הריק, ומהווה תוצר של התפתחות איטית והשפעות החיצוניות לחוק ולמשפט עצמם, הן לנוכח תהליכים ואירועים פנים מדינתיים והן כתוצאה מהשפעות והשלכות בינלאומיות וגלובאליות, קיומם של מתחים פנים חברתיים, השפעות פוליטיות סותרות ושיטת בחירות שמבטיחה כוח לא פרופורציונאלי למיעוטים, אשר בוחרים לקחת חלק פעיל במגרש המשחקים הפוליטי. בדומה למדינות דמוקרט-ליבראליות רבות, נערך היזון חוזר תמידי בין המשפט לבין הפוליטיקה, כשבתווך ניצב הציבור והחברה בכללותם. נראה כי ניתן להתייחס למקורות ההיסטוריים של העם היהודי והיותה של ישראל למעשה במלחמה תמידית, [1] שלעיתים העצימות שלה מתגברת, כגורמים מעצבים משמעותיים בישראל (לצד שורה ארוכה של גורמים נוספים). למרות שלא ניתן להתעלם מהחשיבות של ההכרה במדינת ישראל כבית של העם היהודי, וגם לא ניתן להתעלם מכך שהיותה של ישראל בקונפליקט צבאי תמידי ומתמשך, מהווה גורם שההשפעה שלו על מערכות השלטון וה
המשך לקרוא

שינוי תפיסת עיקרון השוויון כבסיס לשינוי חברתי מעמיק

לתחילת המאמר:   המשפט הפוליטי והחברתי בישראל – תמונת מצב על פרשת דרכים לחלק הקודם: הצורך בבחינה מחודשת של תפיסות יסוד משפטיות במערכת המשפט     עקרונות יסוד עליהם מבססת מערכת המשפט את פסיקותיה, ומסדירים מערכת חברתית, פוליטית וכלכלית, נגזרים ממצב חברתי ופוליטי שכבר אינו רלוונטי. אם במשך שנים מגזרים מסויימים קיבלו בסבלנות מסויימת, או למצער, בהכנעה וללא מחאה, סוג של שיווי משקל חברתי, ציבורי, פוליטי וביטחוני, כל אלו כבר אינם רלוונטיים. השפעות כלכליות ופוליטיות שינו את תמונת המציאות מבלי היכר. שינויים דמוגרפיים, כלכליים וביטחוניים מצריכים התמודדות עם מציאות שונה מהמציאות המוכרת לנו, ועל המשפט מוטלת החובה לקחת חלק בעיצוב תמונת המציאות המורכבת.   חלקים מהגזר החרדי כבר אינם מוכנים לקבל את מה שהם מפרשים כאפליה מגזרית, בעוד חלק מהמגזר החילוני אינו מקבל את הימנעות חלקים מהמגזר החרדי מנשיאה בנטל הגיוס ותרומה נמוכה לכלכלה. חלקים מהמגזר הערבי כלל אינם רואים עצמם כחלק אינטגראלי מהמדינה ומוסדותיה, חלקים אחרים מהמגזר הערבי יתכן וכן רוצים לקחת חלק במדינה ומוסדותיה, תוך שיתאפשר להם לשמור על מאפייניה
המשך לקרוא