המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובדי ציבור זרים - התמודדות עם החצנת עלויות של תאגידים משלמי שוחד

לתחילת המסמך: מבוא

פרק קודם: המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד שוחד לעובד ציבור זר - מניעים מקבוצות אינטרסים

טענה נוספת, הינה כי החקיקה נגד מתן שוחד מהווה תגובת נגד של הממשל והציבור נגד התאגידים, אשר נהנו כל השנים מפריחת העסקים בעקבות תשלום שוחד, בעוד המדינה סובלת מהדימוי והמוניטין השליליים בעקבות התנהלות התאגידים.[1] טיעון זה כרוך באחת ההשערות אותן אני מבקש לבחון בחיבור – לפיה החקיקה נגד מתן שוחד נועדה לשמש כלי לשליטה והגבלת תאגידים לנוכח העלייה בעוצמתם וכוחם, ולכן במסגרת החיבור אבקש לבחון טיעון זה באספקלריה של כלכלה פוליטית. להבנתי, נימוק זה מתייחס בעיקר למניע הראשוני של ארה"ב לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד, כמעין התמודדות של הממשל עם החצנת העלויות של התאגידים, אשר מתרחשת בעת תשלום שוחד. עובר לחקיקת ה-FCPA, חברות מארה"ב שילמו שוחד בהיקפים עצומים, והתופעה הייתה מוכרת וידועה. על פניו, ארה"ב אף נהנתה מכניסה של הון למדינה והכנסות ממיסים, ולכן לא היה מניע למנוע מתאגידים אלו לשלם שוחד. עם זאת, בחלוף הזמן התבררו השלכות עקיפות, שנבעו מכך שלעיתים השוחד שולם בדיקטטורות ומדינות עולם שלישי, ודבר קבלת השוחד, השחיתות והקלון נחשפו בעת שדיקטטור מורד מהשלטון, ולעיתים אף החשיפה משמשת כדלק להפיכה והורדת הדיקטטור מהשלטון. כפועל יוצא, החשיפה של הקשר השוחדי מעוררת זעם כנגד מה שנחזה כאימפריאליזם האמריקאי. לאור האמור, יש הטוענים שהחקיקה נגד מתן שוחד מהווה תגובת נגד של הממשל והציבור בארה"ב נגד התאגידים בארה"ב, אשר נהנו כל השנים מפריחת העסקים, בעוד ארה"ב סובלת מהדימוי והמוניטין השליליים בעקבות התנהלות התאגידים.[2] 

              טיעון זה מתקשר במידה מסוימת להשערה אותה אני מבקש לבחון בחיבור, לפיה החקיקה נגד מתן שוחד נועדה לשמש כלי לשליטה והגבלת תאגידים לנוכח העלייה בעוצמתם וכוחם, לעומת נסיגה ביכולת המדינה לשלוט בהתנהלותם. בנוסף, גישה זו מביאה לידי ביטוי את גישת המניעים המוסדיים, ומציגה כיצד השלכות בינלאומיות משפיעות על התנהלות גופי הממשל הפנים מדינתיים. לבסוף, גישה זו אף מתכתבת עם תיאוריית הבחירה הציבורית, כשהיא מביאה לידי ביטוי את מאבקי הכוח והאינטרסים בין כוחות שונים בחברה.[3] טיעון זה רלוונטי בעיקר למועד חקיקת ה-FCPA. מתקבל הרושם שנכון לשנת 1977, המשמעויות העתידיות הנגזרות מחקיקת ה-FCPA אינן זהות למשמעויות שנטענו שנים לאחר חקיקת ה-FCPA, כמו למשל אפשרות ליהנות מיתרון על פני מדינות מפותחות למחצה אשר מחוקקות חוקים דומים. עם זאת, יש לזכור לעניין זה שמצבה של ארה"ב בשנת 1977 שונה ממצבה כעשר שנים לאחר מכן, עת תוקן ה-FCPA תיקון הכולל הוראה בחוק לפיה יש לפעול על מנת להביא לחקיקת חוקים דומים במדינות אחרות, ותחולת החוק צומצמה במקצת. על אחת כמה וכמה שונה מצבה הבינלאומי של ארה"ב בשנת 1998, כעשרים שנה לאחר חקיקת ה-FCPA, אז נכנס לתוקף תיקון נוסף של החוק, אשר הרחיב באופן משמעותי את התחולה הבינלאומית של ה-FCPA. 

בשנת 1977 העולם מצוי במערכת דו-קוטבית, בהובלת ארה"ב וברית המועצות, אשר מנהלות בניהן מלחמה קרה, ומעמדה ועוצמתה של ארה"ב בסביבה הבינלאומית אינה זהה לעוצמה הבינלאומית שצברה בהמשך. אני מניח שהצורך לבצע מהלכים על מנת להוכיח לעולם שארה"ב אינה מנצלת את הכוח שבידיה למטרות שליליות, בתקופה בה מעמדה אינו רם ואיתן, נכון ורלוונטי לאותה תקופה, אך השתנה בהמשך. לכן, לא מן הנמנע שהמניעים לחקיקת ה-FCPA אינם לתואמים למניעים שהתפתחו בשלב מאוחר יותר, לאכוף את ה-FCPA. 

טענה זו אף נתמכת בכך שבשני העשורים הראשונים לאחר חקיקת ה-FCPA, האכיפה הייתה מינורית בלבד, לכן ה-FCPA היה חוק דקלרטיבי בעיקרו. לכן, גם אם גורמים בארה"ב הצהירו שהמניע לחקיקה היה כזה או אחר, במידה מסויימת מדובר על חקיקה למראית עין, שבאה לידי ביטוי בעיקר בפן ההצהרתי.

הפרק הבא: 

מניעי מדינות לחקיקת חוקים נגד מתן שוחד לעובדי ציבור זרים - תורת המשחקים הקואופרטיבית וסיכום ביניים


[2] אינדיקציה מעניינת לכך ששיקול זה ניצב לנגד עיני הממשל בעת חקיקת ה-FCPA, ניתן לראות בדבריו של הנשיא קרטר בעת החתימה על ה-FCPA (The FCPA Turns 42, FCPA professor (19.12.2019), זמין ב: https://fcpaprofessor.com/fcpa-turns-42/), אשר גם התייחס למספר אספקטיים מעניינים: ראשית, הנשיא קרטר רואה לנכון לצין " Corrupt practices between corporations and public officials overseas undermine the integrity and stability of governments and harm our relations with other countries. Recent revelations of widespread overseas bribery have eroded public confidence in our basic institutions". אנו למדים שאחד המניעים המרכזיים שהנשיא קרטר ראה לנגד עיניו הינו האופן בו נתפסת ארה"ב בעייני מדינות אחרות בעולם, לנוכח אוזלת היד במניעת תשלומי שוחד על ידי תאגידים מארה"ב. הבחירה של הנשיא באזכור מניע זה הינה מעניינת במיוחד, מכיוון שבניגוד לדימוי של ארה"ב כהגמון רב כוח, כמעצמת-על בעלת השפעה, אשר יכולה להפעיל לחץ על מדינות אחרות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובדי ציבור זרים, אף על פי שהחקיקה עלולה לגרום להן לנזקים, כאן אנו למדים שעובר לחקיקת ה-FACA, אחד המניעים היה להתמודד עם האופן בו ארה"ב מוצבה בפני מדינות אחרות, והפגיעה ביחסים הבינלאומיים כתוצאה מכך.

[3] למרות שלנוכח קוצר היריעה במסגרת מחקר זה, בחרתי שלא להתעמק בתיאורית הבחירה הציבורית, אני רואה לנכון להזכיר אותה בקצרה, מכיוון שלדעתי תיאוריה זו נוכחת כל העת ברקע מחקר זה. למרות שעיקר ההתייחסות במחקר הינה לרובד הבינלאומי וליחסים בין המדינות, בסופו של דבר ההחלטה על חקיקה ואכיפה הינה החלטה פנים מדינתית, וככזו היא מהווה תוצר של החלטות רשויות השלטון והאופן בו קבוצות אינטרסים משפיעות עליהן. תיאוריית הבחירה הציבורית עוסקת בבסיסה בניתוח של תהליכי קבלת החלטות בתוך המדינה (נהוג לייחס את יסודותיה ל: Kenneth J.Arrow, Social Choice and Individual Values (1951) . תיאוריה זו רלוונטיות לעניינו, מכיוון שבבואנו לבחון את המניע של מדינות לחוקק ולאכוף חקיקה נגד מתן שוחד, ברי כי ראוי לתת את הדעת לתהליכי קבלת החלטות פנים מדינתיות. בהתאם לתיאוריה זו, להבדיל מגישות מוקדמות יותר, אין מקום להתייחס לשלטון כבעל שליטה ומידע מוחלטים ומלאים, ואף ישנה הכרה בכך שהשלטון לא פועל באופן תמידי לטובת החברה. גישה זו מהווה מעין התייחסות מפוקחת לגבי התנהלות שלטון והאינדיבידואלים המרכיבים אותו, והכרה כי בסופו של יום נבחרי הציבור ופקידי הממשל הינם אנושיים, ובבואם להחליט החלטה, בהינתן מספר אופציות, לעיתים הם יחליטו החלטה שאינה יעילה. לעניין זה אוסיף, לדעתי ההחלטה שתתקבל אינה בהכרח בלתי יעילה כלכלית, אלא אינה בהכרח מבטאת את האינטרסים של קבוצות אינטרסים מסוימות בחברה, או תפיסות יסוד שהשלטון מבקש לקדם. התיאוריה מניחה כי אנשים פועלים באופן רציונאלי, אבל הרציונל של אנשים מביא לכך שהם יפעלו באופן שמטיב עם עצמם, ולכן ניתוח של תהליכי קבלת ההחלטות של השלטון, יכול להצביע על חוסר היעילות של החלטות אלו. לאור האמור, התיאוריה מתמקדת בשאלה איזו מדיניות תבחר ליישם המדינה במצב נתון, להבדיל מהשאלה איזו החלטה צפויה להביא לתוצאה חברתית רצויה.

בבואנו לבחון את ההחלטה הפנים מדינתית לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובדי ציבור זרים, תיאורית הבחירה הציבורית יכולה לספק הסברים חשובים ומעניינים למניעים של מדינה לחוקק ולאכוף חוקים אלו. בין היתר, לעיתים מניעים של נבחרי הציבור ופקידי הממשל עצמם יכולים להשפיע ולהוות שיקול בקבלת החלטות בתחום זה, למשל, יתכן שנבחרי ציבור ופקידי ממשל יקדמו מדיניות, מכיוון שמדיניות זו צפויה להגביר את הכוח שלהם, ולהביא להגדלת תקציבים וקידום עניין עליו הם אמונים. חקיקה והגברת אכיפה של האיסור על מתן שוחד, יתכן וכרוכה בהגדלת משאבים לצורך ביצוע האכיפה, יתכן ומהווה אינטרס של גורמים הנמצאים בקשר עם גורמי חוץ ומעוניינים לשפר את תדמיתה המסחרית של המדינה ומהווה כלי המגדיל את מוטת השליטה בתאגידים גדולים. לא זו אף זו, הקשר ההדוק בין אמנת ה-OECD לבין עצם החברות בארגון ה-OECD, ומיצוב כחלק אינטגראלי ממנו, יכולה להוות מניע עקיף למדינות לאכוף את האיסור על מתן שוחד.

אלמנט נוסף בתיאורית הבחירה הציבורית הרלוונטי לבחינת מניעים לחקיקה ואכיפה נגד מתן שוחד, הינו השפעתן של קבוצות האינטרסים בעלות העוצמה. ראינו לעיל כי גריפית ולי מתייחסים לאלמנט ההשפעה של קבוצות אינטרסים על המניעים לאכיפה, אך לדעתי ניתן להצביע על השפעות שונות ומגוונות. גריפית ולי מניחים כי במקרים מסיומים קבוצת האינטרסים העסקיים מפעילים לחץ על מדינות האם שלהן לאכוף את האיסור על מתן שוחד, אך לדעתנו, וכפי שאף ציינו לעיל, מדובר על הנחה מורכבת, ובסיטואציות רבות אחרות ניתן לצפות שקבוצות אינטרסים כלכליים יפעילו לחץ על מקבלי ההחלטות להימנע מחקיקת חקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר, או במקרה שהחקיקה כבר קיימת, אז יפעילו לחץ לא לאכוף את החוק באגרסיביות.

תגובות

הוסף רשומת תגובה

פוסטים פופולריים מהבלוג הזה

סיכום - לקראת סדר משפטי חדש

  לתחילת המאמר:   המשפט הפוליטי והחברתי בישראל – תמונת מצב על פרשת דרכים לחלק הקודם: המעבר למשפט של יחסי כוחות ושוויון מהותי לסיכום, אנו חיים בספירה משפטית שהתבססה במהלך עשרות השנים האחרונות כתוצאה מתהליכים מורכבים פנים מדינתיים והשפעה מתהליכים והתפתחויות במדינות שונות. תפיסות ליברליות התגבשו לתפיסות נאו-ליברליות, ואלו השפיעו באופן משמעותי על תפיסת הכלכלה והשוק, כשתפיסות אלו מחלחלות ולעיתים מהוות חלק אינטגראלי מהמשפט הציבורי והחוקתי. עם זאת, לנוכח מבנה חברתי, ביטחוני ופוליטי מורכב במיוחד במדינת ישראל, מדובר היה במבנה משפטי שברירי, רגיש ועדין. מבנה זה, על המתחים, הקשיים והבקעים שבו, אפשר חיים במסגרת המרחב הציבורי שלנו באופן סביר לרוב הציבור עד שנת 2023. עם זאת, נראה כי שנת 2023 הינה בעלת פוטנציאל להיזכר כשנת מפנה, אלא שבשלב זה יש קושי לדעת לאן מפנה זה צפוי להוביל אותנו. ישראל נקלעה למה שנראה כסערה מושלמת: לאחר שנים של חוסר יציבות פוליטית, היציבות הפוליטית הגיעה בדמות ממשלה שנויה במחלוקת שנקטה בצעדים שנויים במחלוקת, שהביאו לאחת מהמחאות העוצמתיות והמשמעותיות שאירעו במדינה. כך, משבר פולי
המשך לקרוא

מינוי שופטים בישראל וההשלכות החברתיות

  לתחילת המאמר:   המשפט הפוליטי והחברתי בישראל – תמונת מצב על פרשת דרכים לחלק הקודם:  שינוי תפיסת עיקרון השוויון כבסיס לשינוי חברתי מעמיק חשוב לציין שהמבנה הפוליטי-כלכלי בישראל לא התהווה בחלל הריק, ומהווה תוצר של התפתחות איטית והשפעות החיצוניות לחוק ולמשפט עצמם, הן לנוכח תהליכים ואירועים פנים מדינתיים והן כתוצאה מהשפעות והשלכות בינלאומיות וגלובאליות, קיומם של מתחים פנים חברתיים, השפעות פוליטיות סותרות ושיטת בחירות שמבטיחה כוח לא פרופורציונאלי למיעוטים, אשר בוחרים לקחת חלק פעיל במגרש המשחקים הפוליטי. בדומה למדינות דמוקרט-ליבראליות רבות, נערך היזון חוזר תמידי בין המשפט לבין הפוליטיקה, כשבתווך ניצב הציבור והחברה בכללותם. נראה כי ניתן להתייחס למקורות ההיסטוריים של העם היהודי והיותה של ישראל למעשה במלחמה תמידית, [1] שלעיתים העצימות שלה מתגברת, כגורמים מעצבים משמעותיים בישראל (לצד שורה ארוכה של גורמים נוספים). למרות שלא ניתן להתעלם מהחשיבות של ההכרה במדינת ישראל כבית של העם היהודי, וגם לא ניתן להתעלם מכך שהיותה של ישראל בקונפליקט צבאי תמידי ומתמשך, מהווה גורם שההשפעה שלו על מערכות השלטון וה
המשך לקרוא

שינוי תפיסת עיקרון השוויון כבסיס לשינוי חברתי מעמיק

לתחילת המאמר:   המשפט הפוליטי והחברתי בישראל – תמונת מצב על פרשת דרכים לחלק הקודם: הצורך בבחינה מחודשת של תפיסות יסוד משפטיות במערכת המשפט     עקרונות יסוד עליהם מבססת מערכת המשפט את פסיקותיה, ומסדירים מערכת חברתית, פוליטית וכלכלית, נגזרים ממצב חברתי ופוליטי שכבר אינו רלוונטי. אם במשך שנים מגזרים מסויימים קיבלו בסבלנות מסויימת, או למצער, בהכנעה וללא מחאה, סוג של שיווי משקל חברתי, ציבורי, פוליטי וביטחוני, כל אלו כבר אינם רלוונטיים. השפעות כלכליות ופוליטיות שינו את תמונת המציאות מבלי היכר. שינויים דמוגרפיים, כלכליים וביטחוניים מצריכים התמודדות עם מציאות שונה מהמציאות המוכרת לנו, ועל המשפט מוטלת החובה לקחת חלק בעיצוב תמונת המציאות המורכבת.   חלקים מהגזר החרדי כבר אינם מוכנים לקבל את מה שהם מפרשים כאפליה מגזרית, בעוד חלק מהמגזר החילוני אינו מקבל את הימנעות חלקים מהמגזר החרדי מנשיאה בנטל הגיוס ותרומה נמוכה לכלכלה. חלקים מהמגזר הערבי כלל אינם רואים עצמם כחלק אינטגראלי מהמדינה ומוסדותיה, חלקים אחרים מהמגזר הערבי יתכן וכן רוצים לקחת חלק במדינה ומוסדותיה, תוך שיתאפשר להם לשמור על מאפייניה
המשך לקרוא