מה המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר - מניעים מוסדיים

מניעים מוסדיים

לתחילת המסמך: מבוא

פרק קודם: מה המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר - מבוססי פטרנליזם ומבוססי קנסות ואכיפה

בהתאם לגישה זו, בבואנו לבחון את המניעים של מדינות לחוקק ולאכוף חקיקה נגד מתן שוחד, יש לבחון את האינטרסים של גופי הממשל השותפים לתהליך, הן רשויות הממשל השונות והן רשויות האכיפה, ואת תפקידם והאינטרסים שלהם בתהליך החקיקה והאכיפה.^[1] בהתאם לגישה זו, מרכז הכובד אליו יש להתייחס בבחינת המדינה והמניעים שלה. בהתאם לגישת המניעים המוסדיים, נבקש לאפיין את השחקנים העיקריים הרלוונטיים לסוגיה. למשל, בארה"ב, ניתן לאפיין את הגורמים העיקריים בתהליך החקיקה, הקונגרס והנשיא, בעוד הגורמים העיקריים בתהליך האכיפה הינם ה-SEC וה-DOJ. בדומה, בכל מדינה ישנם גורמים ברשות המחוקקת וברשות המבצעת שהינם שחקנים משמעותיים בתהליך החקיקה והאכיפה. בנוסף לשחקנים הפועלים באופן ישיר, ישנם שחקנים נוספים ברובד הבינלאומי, החל מארגון ה-OECD ואמנת ה-OECD שנחתמה במסגרתו, אשר יצרו את הבסיס לחקיקה. לכל אלו מצטרפים היחסים בין המדינות והמוסדות המקבילים במדינות זרות, שלעיתים קרובות מהווים גם שחקן בתהליך האכיפה, על אחת כמה וכמה כשמדובר על שוחד לעובד ציבור זר, לאור האופי הגלובאלי של העבירה.

              במסגרת הטענה כי מניעים מוסדיים המהווים את המניע לחקיקת חקיקה הקובעת סנקציה פלילית בדין תשלום שוחד, חשוב לציין את קיומה של התהודה הבינלאומית, אשר באה לידי ביטוי בכך שהמדינות שחוקקו חקיקה נגד מתן שוחד, למעט ארה"ב, עשו כך בעקבות אמנת ה-OECD. תהודה בינלאומית זו מחלחלת למוסדות הפנים מדינתיים ומשפיעה עליהם באופנים שונים, בהתאם למפת אינטרסים, הלחצים וההשפעות הפנים והחוץ מדינתיים. כך למשל, החוק הראשון שקבע כי תשלום שוחד הינו עבירה פלילית, הינו ה-FCPA בארה"ב. במורד הדרך, נחתמה אמנת ה-OECD, אשר מהווה "תוצר" של חקיקת ה-FCPA, אשר היווה את מקור ההשראה, בהתאם לדעה הרווחת בכתיבה האקדמית. בד בבד החתימה על אמנת ה-OECD, הוכשרה הקרקע למחוקק בארה"ב לתקן את ה-FCPA, באופן שהרחיב את התחולה שלו, גם כלפי תאגידים בינלאומיים שאינם מארה"ב במקור.^[2] בהתאם לגישת המניעים המוסדיים, ניתן לטעון כי הפעילות הקולקטיבית של מדינות החברות ב- OECD, חלחלה להתנהלות הפנימית בארה"ב ומשפיעה עליה, גם אם מדובר רק על ניצול הזדמנות בארה"ב. בנוסף, ברי כי ההשפעות, הלחצים ויחסי הגומלים הבינלאומיים השפיעו על גורמים פנים מדיניים במדינות שונות, באופן שהניע את אלו לחוקק חקיקה הקובעת סנקציה פלילית בגין מתן שוחד. לאחר שהחוק כבר חוקק, השפעתו של החוק החדש יכולה לבוא לידי ביטוי בניצול הזדמנות על ידי גורמים פנים מדינתיים שונים לצורך הגשמת יעדים שאינם עומדים בקנה אחד עם המטרה המוצהרת של החוק, ואלו בתורם יכולים להקרין כלפי חוץ לקהילה הבינלאומיות, ולהשפיע עליה, או על האופן בו ממוצבת המדינה.

              טיעון הזה הינו טיעון משמעותי בחיבור זה, אשר מביא לידי ביטוי את ההשלכות הבינלאומיות של תיאוריית הבחירה הציבורית,^[3] ובוחן את התנהלות המדינה והמניעים שלה בפרספקטיבה הוליסטית, אשר עומדת בקנה אחד עם תפיסות מהכלכלה הפוליטית. עם זאת, לדעתי טענת המניעים המוסדיים, אינה מקנה תמונה מלאה, ואינו מקנה מענה מספק במקרים רבים. חולשה של טיעון זה באה לידי ביטוי בכך שטיעון זה אינו עונה על השאלה, מדוע מדינות מסוימות מושפעות מהפעילות הקולקטיבית ברמה הבינלאומית, באופן מסוים בעוד מדינות אחרות מושפעות באופן אחר. גישה זו הינה בעלת חשיבות, מכיוון שהיא יוצאת מנקודת הנחה שמקורם של המניעים לחקיקה הקובעת סנקציה פלילית בגין מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות, נובע ממערך היחסים הבינלאומיים, אשר מחלחלים לפנים המדינה.

למרות שאני חושב שטיעון זה הינו בעל משקל משמעותי במניעי המדינות, לדעתי טיעון זה מתקשה לעמוד באופן עצמאי, ומצריך התייחסות לגורמים נוספים, מכיוון שהגורמים המוסדיים, אינם פועלים בחלל הריק, אלא מושפעים מתהליכים פנים מדינתיים ובינלאומיים.^[4]

הפרק הבא: המניעים של מדינות לחוקק חקיקה נגד שוחד לעובד ציבור זר - מניעים מקבוצות אינטרסים

---

[1] Toward an Interest Group Theory of Foreign Anti-Corruption Laws, לעיל .

[2] Enforcing the FCPA: International Resonance and Domestic Strategy, בעמ' 1612, לעיל.

[3] להרחבה על תאוריה זו, ראו: George A. Boyne, Public Choice Theory and Local Government (1998)  .

[4] כמו כן, אני חושב שטיעון המניעים המוסדיים מהווה מסגרת דיונית ומחקרית לבחינת המניע לחקיקה הקובעת כי מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות מהווה עבירה פלילית, אך אינו נותן כל מענה כשלעצמו – אמירה כללית לפיה המניע של המדינה נובע מהתנהלות גורמים שונים בשלטון וההשפעה הבינלאומיות, אינה אמירה שניתן להבין ממנה דבר, מלבד הכוונה ומצע להמשך מחקר. לעניין השפעה של מניעים בינלאומיים על גורמים פנימיים במדינה, ראו: Enforcing the FCPA: International Resonance and Domestic Strategy, בעמ' 1612, לעיל ה"ש 35, אשר מתייחסת לקיומה של מעניין "תהודה בינלאומית".