מניעים לחקיקה נגד שוחד לעובדי ציבור זרים - שערת הצביעות המאורגנת
לתחילת המסמך: מבוא
פרק קודם: ניתוח נאו-ליברליזם מוסדי של עבירת שוחד לעובד ציבור זר
ההשערה משמעותית ביותר כהסבר למניעים של מדינות לחוקק חוקים נגד מתן שוחד, אשר עומדת בקנה אחד עם התפיסה הרציונאלית, הינה ככל הנראה מה שניתן לכנות "צביעות מאורגנת".[1] בהתאם להשערה זו, המניע של המדינות להצטרף לאמנת ה-OECD הינו איתות כי הן אינן מושחתות, ללא קשר לקשיים ביישום האמנה, או אפילו לקיומה של כוונה ליישם את הוראות האמנה, או קיומן של פרקטיקות שחיתות מקומיות. השערה זו משמעותית בבואנו לנתח את אמנת ה-OECD והמניעים של מדינות לאמצה ולפעול בהתאם, מכיוון שחקיקה נגד מתן שוחד בעסקאות בינלאומיות, בהתאם לאמנת ה-OECD, יכולה להוות כר ליישום מגוון ברמה המקומית, ולא בהכרח כזה שבאמת ישפיע על האופן בו מדינה אוכפת את עבירת מתן שוחד. האופן בו פועלת כיום ארה"ב, ומדינות נוספות החברות באמנה ופועלות באופן אקטיבי נגד מתן שוחד לעובדי ציבור במדינות זרות, מהווה דוגמה כיצד מדינה שולחת איתות כי היא אוכפת את האיסור על מתן שוחד, אך הלכה למעשה, היא פועלת בעיקר נגד תאגידים שאינם מאותה מדינה במקור,[2] או כלל אינה פועלת לאכוף בפועל,[3] וניתן להצביע על התייחסות בכתיבה אקדמית לתופעה במסגרתה מדינות מאמצות נורמות שונות, במטרה להצביע על כוונה או קביעת מגמה חדשה.[4]
השערת הצביעות המאורגנת מהווה
תשובה, בין היתר, לטענה כי המניעים של מדינות לאמץ את אמנת ה-OECD ולחוקק חקיקה בהתאם, הינה הגנה על זכויות
אדם. מדינות אימצו גישות גלובליות להגנה על זכויות אדם במגוון נושאים לקראת סוף
המאה ה-20, כחלק ממה שניתן לכנות תסריט קוגנטיבי, אשר נתן פרשנות המגדירה את
ההתנהלות והנורמות המתאימות למדינה מפותחת באותה העת, וזאת גם אם התנהלות המדינות
בפועל הייתה רחוקה מאוד מהתנהלות התואמת את נורמה זו.[5] בהתאם להשערת
הצביעות המאורגת, ניתן לטעון שהטענה כי המניע של מדינות לחוקק ולאכוף את האיסור על
מנת שוחד לעובד ציבור זר – הינה הגנה על זכויות אדם, נכונה ברמה הדקלרטיבית, אך
הלכה למעשה מהווה תוצר של אותה תפיסה המתוארת לעיל, שבהתאם אליה, מדינות ביקשו
להצטייר ככאלו המגינות על זכויות אדם, גם אם אין כל קשר בין הפרקטיקה בה התנהלו
לבין הנורמות הבינלאומיות, שלכאורה הן אימצו. בהתאם לטענה בדבר צביעות מאורגנת,
ככל שישנם פחות מנגנוני פיקוח ובקרה בינלאומיים, וכן פחות אמצעי אכיפה או הפעלת
לחץ בינלאומי, אזי האפשרות של המדינה לא לפעול בהתאם להוראות האמנה – גדלה, ועל
אחת כמה וכמה כשאין עניין או תמיכה בתוך המדינה, או לחילופין התנגדות לאכיפה
פעילה. במקרה של אמנת ה-OECD ניכר כי יש רמה לא
מבוטלת של פיקוח ובקרה לגבי האופן בו מדינות מיישמות את האמנה, וניתן להניח
שמנגנונים אלו מותירים רמה מסיומת של אכיפה בקרב חלק מהמדינות. עם זאת, וכפי שאראה
להלן, מתקבל הרושם שחלק המדינות מצאו פיתרון בדמות אכיפה כלפי תאגידים שאינם
תאגידים מקומיים, מה שמאפשר לשמור על רמה מסויימת של אכיפה פעילה, מבלי לעורר
ביקורת פנימית משמעותית. חיזוק לטענה זו ניתן לראות אם בוחנים את השפעה של אמנת
האומות המאוחדות נגד שחיתות. אמנה זו גם כוללת, בין היתר, הוראות האוסרות מתן שוחד
בעסקאות בינלאומיות, ועשרות רבות של מדינות חתומות על אמנה זו. אף על פי כן, בהיעדר
מנגנון פיקוח, בקרה ואכיפה יעיל, של הוראות האמנה, כוחה של האמנה נותר בעיקר
בהעלאת הנושא לסדר היום הגלובאלי, אך לא הרבה מעבר לכך. משכך, נצפה שככל שמדובר על
אמנה בעלת מנגנוני פיקוח ובקרה הדוקים יותר, פחות מדינות יצטרפו לאמנה. יתכן שטענה
זו מסבירה את הפער המשמעותי בין מספר המדינות החתומות על אמנת האומות המאוחדות
ללחימה בשחיתות לבין מספר המדינות החתומות על אמנת ה-OECD,
למרות שלכאורה אמנת האומות המאוחדות מקיפה יותר ומקיפה סוגיות רבות הקשורות לשחיתות
בינלאומית בכללותה, להבדיל מההתייחסות הנקודתית מתן שוחד לעובדי ציבור זרים באמנת
ה-OECD. עם זאת, במקרה של אמנת ה-OECD נכנסת למשוואת המניעים של המדינות הטענה כי
מתקיים מניע למדינות להצטרף לאמנת ה-OECD
לנוכח תועלת עקיפה שנצמחת מדינות כתוצאה מהיותן חלק מארגון ה-OECD. כמו כן, ברי כי מתעורר קושי לתאר סיטואציה
שמדינה מפותחת, החברה ב-OECD, תטען שהיא אינה
מוכנה להצטרף לאמנה ולפעול בהתאם אליה, לנוכח הקונצנזוס בעולם המערבי לגבי הצורך
לפעול נגד תופעת השוחד בעסקאות בינלאומיות.
למען הסר ספק, ובהמשך להשוואה
המתבקשת בין אמנת האו"ם לאמנת ה-OECD,
יש הטוענים, כי ישנן מדינות הידועות כמדינות מושחתות, אשר ערכו מאמצים אמיתיים על
מנת לצמצם את השחיתות, חרף מנגנוני הפיקוח ובקרה הרופפים באמנת האו"ם,[6] אך מדובר
על מסקנות שנויות במחלוקת.[7] יאמר,
כי בדרך כלל יוזמות בינלאומיות כוללות גם מנגנוני פיקוח ובקרה, שנועדו לבחון את
מידת ואופן יישום היוזמה.[8] במקרה
של אמנת ה-OECD, מדובר על מנגנון פיקוח ובקרה אקטיבי, עם
זאת, ניתן להצביע על מגרעות וחולשות לא מבוטלות למנגנון זה.[9] מתקבל
הרושם, שרבות מהמדינות אימצו את האמנה ומיישמות את הוראותיה באופן ממשי, שאינו
נחזה רק כאיתות בינלאומי לכך שהמדינה פועלת על מנת למגר שוחד לעובד ציבור זר. אם
נצא מנקודת ההנחה שמנגנון הפיקוח והבקרה אינו מיטבי ואינו מקנה מניע מספק כשלעצמו
לאכיפה, אזי עצם קיומה של אכיפה, העובדה שחלק מהמדינות מנסות לשפר את הקיפי האכיפה,
ומגמה כללית של עליה בהקיפי האכיפה, יכולים לסתור את טענת הצביעות המאורגנת,
מכיוון שניתן להניח שאם כלל המדינות היות מצטרפות לאמנה רק כאיתות והצהרת כוונות
בלבד, הן לא היו פועלות על מנת לשפר הקיפי האכיפה שלהן. אף על פי כן, קיומה של
אכיפה בעיקר נגד תאגידים שאינם תאגידים מקומיים, אלא תאגידים זרים הפועלים במדינה
האוכפת, והעובדה שבדיקות אמפיריות מעלות שמדינות רבות החתומות על האמנה, אינן
אוכפות את האיסור על מתן שוחד, כן יכולה לחזק את טענה זו.
כמו כן, יש לזכור ששאלה היפותטית
שלא ניתן לבחון אמפירית, הינה מה הייתה הסנקציה אם אחת מהמדינות החברות ב-OECD לא הייתה מוכנה להצטרף לאמנה? מכיוון שכל
המדינות הצטרפו לאמנה, לא ניתן לבחון שאלה זו. עם זאת, שאלת המשך שכן ניתן לבחון
הינה מה קורה במקרה של מדינה החברה באמנה, אך אינה מיישמת אותה. מכיוון שישנם
מנגנוני פיקוח ובקרה במסגרת ה-OECD
ומכיוון שהארגון Transparency international
בוחן באופן תדיר את הקיפי האכיפה, ניתן לנסות לבחון את ההשלכות החלות על מדינות
שאינן אוכפות, אך קצרה היריעה בחיבור זה מבחינה זו. כך או אחרת, אנו מניחים שלנוכח
מורכבות הסיטואציה, הגורמים הרבים המעורבים בהליכי החקיקה והאכיפה ברובד הלאומי
והבינלאומי, לא ניתן להסתפק בטענה של צביעות מאורגנת, על מנת להסביר את המניע של
מדינות לחוקק ולאכוף חקיקה נגד מתן שוחד לעובדי ציבור זרים. לפיכך, אבקש לבחון את
הסוגייה גם בהתאם לאסכולה הקונסטרוקטיבית.
לפרק הבא: הקונסטרוקטיביזם ומניעים לחקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר
[1] Organized Hypocrisy. להרחבה על
הביטוי ומשמעויותיו, ראו למשל: Michael
Lipson, Peacekeeping: Organized Hypocrisy?, 13(1) Eur. J. of Int'l Relations 5 (2007).
[2] כפי שאני
מציג במספר מקומות במחקר זה, בעיקר בהקשר לארה"ב.
[3] אציין כי כבר
נטען בעבר כי ה-OECD פועל בהתאם להיפותזת
הצביעות המאורגנת, ראו: J.
C. Sharman, Seeing Like the OECD on Tax, 17(1) New Poli. Econ. 17, 20 (2012).
[4] Recent Developments in the Foreign Corrupt
Practices Act and the New UK Bribery Act: A Global Trend Towards Greater
Accountability in the Prevention of Foreign Bribery, לעיל.
[5] Sovereignty:
organized hypocrisy, לעיל, בעמ' 106.
[6] Hannes Hechler, Gretta Fenner Zinkernagel,
Lucy Koechlin, Dominic Morris, Can UNCAC address grand corruption? A
political economy analysis of the UN Convention against Corruption and its
implementation in three countries, 2011(2) U4 REPORT 1, 18, (2011), זמין ב: https://www.cmi.no/publications/file/4226-can-uncac-address-grand-corruption.pdf.
[7] יש לתת את
הדעת שמדובר על בחינה נקודתית בלבד של שלוש מדינות, והקושי להבין, לכמת ולמדוד
פעילות נגד שחיתות. מה גם שחרף הטענה כי בנגלדש, אינדונזיה וקניה ביצעו מאמצים
ממשיים לצמצם את השחיתות, עדין מדובר על שלוש מדינות הנמצאות נכון לכתיבת שורות
אלו, בדירוג נמוך במדד השחיתות הבינלאומי: בהתאם לדירוג של ארגון transparency intrnational לגבי שנת
2019, בנגלדש דורגה במקום 146, קניה במקום 137 ואינדונזיה היחידה בין השלוש שנמצאת
במקום 85 הסביר בדירוג, הנתונים מאתר האינטרנט של הארגון: www.transparency.org/en/countries/afghanistan?redirected=1.
[8] מיטיבה לבחון
מנגנונים אלו הינה סיסלי רוז בספרה, שם היא עורכת הבחנה בין יוזמות בינלאומיות
שונות בתחום השחיתות הבינלאומית, ומקדישה תשומת לב מיוחדת למנגנוני האכיפה של
היוזמות השונות ומאפייניהם, ראו International Anti-Corruption Norms, לעיל.
[9] שם.
תגובות
הוסף רשומת תגובה