חקיקת האיסור על ניכוי תשלומי שוחד לעובד ציבור זר כהוצאה מוכרת לצרכי מס

לתחילת המאמר: מבוא

לחלק הקודם: חקיקת צו עזרה משפטית בין מדינות (תיקון התוספת השנייה לחוק) 

חקיקה נוספת אשר מהווה פועל יוצא של הליך ההצטרפות ל- OECD, הינה האיסור על ניכוי תשלומי שוחד לעובד ציבור זר כהוצאה מוכרת לצרכי מס.^[1] פקודת מס הכנסה^[2] קובעת בס' 17 לפקודה, שהוצאה לצורך הכנסה מותרת בניכוי מההכנסה החייבת במס. עם זאת, ס' 32 לפקודה קובע שורה של הוצאות המוחרגות מס' 17 לעיל, ואינן מותרות בניכוי. הצעת החוק דנן כוללת סעיף אחד בלבד אשר מוסיף לרשימת ההוצאות האסורות בניכוי "תשלומים, בין שניתנו בכסף ובין בשווה כסף, שיש יסוד סביר להניח שנתינתם מהווה עבירה לפי כל דין". למרות שמדובר לכאורה על סעיף שנועד להסדיר סוגיה כללית של ניכוי תשלום שנתינתו מהווה עבירה, מעבר לסמיכות הזמנים לחקיקה נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר, בדברי ההסבר להצעת החוק מצוין באופן מפורש כי "התיקון המוצע תואם גם את דרישת ארגון ה–OECD", וכי "כחברה בקבוצת העבודה^[3] מצטרפת ישראל להמלצות של הארגון שלפיהן, בין השאר, יש לאסור על ניכוי תשלום שוחד לפקידים זרים - כהוצאה בייצור הכנסה". כלומר, הקשר בין ההצטרפות לאמנה וחקיקת הסעיף נגד מתן שוחד לעובד ציבור זר, לבין תיקון פקודת מס הכנסה הינו ברור וחד משמעי.

ימים ספורים לאחר הגשת הצעת החוק בעניין תיקון פקודת מס הכנסה, בתאריך 22 ביוני 2009, נערך דיון בהצעת החוק במליאת הכנסת.^[4] את הצעת החוק הציג סגן שר האוצר דאז, אשר הסביר את מהות הצעת החוק, וברוח הדברים, ראה לנכון להוסיף כי המשמעות של תיקון החוק הינה כי לא ניתן יהיה להכיר בהוצאות לשם תשלום שוחד, לצרכי ניכוי הכנסה חייבת בתשלום מס. גם במקרה זה הדוברים המיועדים במליאה, לא נמצאו או ויתרו על זכותם לנאום והצעת החוק עברה ללא כל דיון מהותי, כשכל 18 חברי הכנסת הנוכחים הצביעו בעד ההצעה. האמור לעיל בפרוטוקול מליאת הכנסת, לכאורה, אינו מפתיע, מכיוון שקשה לתאר מצב בו ח"כ יטען כי תשלום שוחד לעובד ציבור זר, שכבר נקבע כמעשה שאינו חוקי, יכול להיות מוכר לצרכי ניכוי מס. לפיכך, הגיוני היה לצפות כי גם בדיוני ועדת הכספים, נחזה בדיון מנומנם ומהיר, לנוכח ההנחה שמצב בו ניתן לנכות הכנסה חייבת בגין פעילות שאינה חוקית, אכן אינו עומד בקנה אחד עם השכל הישר ועם יסודות המשטר. עם זאת, וכפי שנראה להלן, בוועדת הכספים נערך דיון מפתיע לגבי הצעת החוק.^[5]

ראשית, בניגוד לנוכחות המינורית שהצגתי לעיל בוועדת חוק ומשפט, בדיון בהצעת החוק לתיקון פקודת מס הכנסה נכחו תשעה חברי כנסת (כולל יו"ר הועדה). את הצעת החוק הציגה נציגת משרד האוצר, אשר מסבירה כי בכל מקרה, האמור בחוק מהווה את העמדה המקצועית של משרד האוצר ושגישה זו אף עוגנה בפסיקת בתי המשפט,^[6] אך הסיבה שמבקשים להוסיף את הסעיף לחוק הינה דרישת ארגון ה-OECD שאינו מוכן לקבל מדינה כחברה, אם לא מחוקק סעיף חוק דנן.^[7] ראשונה לשאול שאלות הייתה חברת הכנסת שלי יחימוביץ, אשר ביקשה להתייחס לשאלה כיצד דרישה זו עומדת בקנה אחד עם המציאות הביטחונית בארץ. בתגובה, נציגת משרד האוצר חזרה על כך שהסעיף מהווה תנאי בל יעבור לצורך הצטרפות ל- OECD. כפי שניתן לראות, שוב נציגי משרדי ראש הממשלה נאחזים באמנת ה-OECD כאסמכתה נורמטיבית לחקיקת חוקים, ומציגים מצג ממנו משתמע כי אין כל אפשרות שלא לקבל את התיקון לחוק. מעבר לאמור, זה המקום לציין ששאלתה של חברת הכנסת אינה ברורה לי לחלוטין, מכיוון שלא ברור מה בין הכרה בהוצאה לניכוי לצרכי מס לבין מערכת הביטחון. סביר להניח שההתייחסות של חברת הכנסת כיוונה יותר לתהייה האם איסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר כשלעצמו, לא עלול לפגוע בתעשיות הביטחוניות.[8]. התשובה של נציגת משרד האוצר נפתחה ב"בוודאי", ולאחר מכן נציגה נוספת של משרד האוצר מסבירה כי הם לא צריכים להיות מתואמים עימם בסוגיה זו. בשלב זה לא ברור אם, לשיטת משרד האוצר, יש תיאום עם התעשיות הביטחוניות או שאין סיבה להיות מתואמים עימם, אך הדיון תופס תפנית מעניינת, כשיו"ר הועדה מציין כי הוא כלל אינו מבין מדוע חברת הכנסת מתייחסת למערכת הביטחון? ח"כ שלי יחימוביץ' עונה ליו"ר הועדה "אנחנו נדבר אתך אחר כך". יו"ר הועדה נוקט גישה עניינית ושואל את ח"כ יחימוביץ "לא לאשר את זה[?]", וח"כ יחימוביץ' עונה "בטח לאשר". לאור האמור, לא ברור מה התכוונה ח"כ יחימוביץ, והאם יש סיבה כלשהי שבדיון לגבי סוגיית מיסוי ספציפית, היא מתייחסת למעשה לאיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר, אשר מהווה כבר מעשה מוגמר.^[9]

את כובד המשקל של סוגיית ההצטרפות ל- OECD בדיון זה, ניתן אף לראות בהתייחסות של נציגת משרד האוצר, אשר מסבירה כי "אחד הקשיים שהיו לגבי חקיקת החוק הזה, זה שטוענים גורמים מסוימים במערכת הביטחון שזאת גזרה שהציבור לא יכול לעמוד בה כי יש מדינות בהן אם אתה לא תשלם לפקיד כזה או אחר, אתה לא תוכל להשיג את העסקה... מה שאנחנו באים לעשות כאן זה לעגן בחוק את עמדתנו לפי דרישת ה-OECD". עם זאת, חשוב להזכיר שדווקא הדיון הנוכחי לא צפוי להשפיע מבחינה מהותית, מכיוון שבשלב זה רשות המיסים כבר פועלת בהתאם לפסיקת בית המשפט, אשר אוסרת ניכוי הוצאות שאינן חוקיות, מהכנסה חייבת. כמו כן, בהתאם לגישה שכבר ראינו במספר דיונים, נציגי משרדי הממשלה מסבירים שהצורך בחקיקה הוא הכרח כתוצאה מדרישות בינלאומיות, אך בדיון זה, אחד מחברי הכנסת ער לקשיים שמעורר טיעון זה, כהצדקה לחקיקה, עת ח"כ חיים אורון מציין "רק תוסיפי לפי דרישת ה-OECD ועל פי השקפתנו... כי מהדיון כאן יוצא כאילו איזה דוד בא לומר לנו מה לעשות, אבל אם הוא לא היה בא, היינו אומרים משהו אחר". לדעתי, מעודד שלפחות לאחד מחברי הכנסת חשוב שלא יתקבל הרושם שהחקיקה נכפת על מדינת ישראל, אך עולה השאלה מדוע עדין הדיון נותר לגבי נראות בלבד, ומדוע לא נשאלת השאלה האם מדובר על חקיקה שישראל אכן הייתה מחוקקת, ללא ההקשר הבינלאומי. בסופו של דבר נערכת הצבעה על העברת התיקון לקריאה שניה ושלישית וזו מתקבלת פה אחד, ללא שנעשה שינוי כלשהו בחוק.

הצעת החוק מובאת בפני מליאת הכנסת בתאריך 16 בנובמבר 2009.^[10] להבדיל מדיוני מליאה קודמים אשר סקרתי, הפעם דובר על דיון רב משתתפים, אך מתקבל הרושם שנושא הדיון דנן אינו הסיבה לנוכחות הרבה.^[11] הנוכחות המשמעותית של חברי הכנסת לא השפיעה במקרה זה על הדיון.^[12] יו"ר ועדת הכספים הציג במליאה את הצעת החוק, וניכר כי שורה של סוגיות שעלו לדיון בוועדה, כלל אינן לידי ביטוי בהצגת הצעת החוק. כך, יו"ר ועדת הכספים מסביר כי "ההצעה הזאת הייתה מונחת על שולחן הוועדה זמן רב והחלטתי להביא אותה בגלל הקטע הבא: התיקון המוצע תואם אף את דרישות ה-OECD ואת התחייבות המדינה לפי האמנה בדבר מאבק בשוחד עובדי ציבור זרים בעסקאות בין-לאומיות, אשר כוללת המלצה לאסור ניכוי תשלום שוחד לפקידים זרים". כלומר, לאחר שכבר הובהר מעמדה של הצעת החוק, והיותה כוללת כל הוצאה לא חוקית ולא רק הוצאות למטרות שוחד, לאחר שנעשה ניסיון של אחד מחברי הוועדה להבהיר כי מדובר על תיקון שנובע מתפיסת עולם של המדינה ולא רק בגלל שהורו למדינת ישראל לעשות כך, ולאחר שבסופו של דבר אף הובהר על ידי הגורמים המקצועיים שאין חובה בהתאם לאמנת ה-OECD לתקן את התיקון הזה בפקודת המיסים, נראה כי יו"ר הועדה שוב מתכסה באצטלת ההצטרפות ל- OECD ומציג את התיקון ככזה שהינו הכרחי ונדרש מכוח אמנת ה-OECD, כאילו הדיון בוועדה לא התרחש כלל. לאחר הצגת הצעת החוק, ללא כל דיון, הסתייגות או שאלות, הכנסת עוברת להצבעה בקריאה שנייה והצעת החוק עוברת פה אחד ברוב של 75 חברי כנסת.^[13] בשלב זה אציין כי המתואר לעיל מצביע על כך שככל הנראה ממשלת ישראל הצליחה ליצור קונצנזוס כה גורף להצטרפות ל- OECD, ולכן לכל פעולה שנחזת להיות פעולה הכרחית לצורך זה, עוברת בהינף קולמוס ללא כל דיון או בחינה מהותית.

לחלק הבא: תיקון חוק העונשין - הגדלת ענישה 

---

[1] הצעת חוק בעניין זה פורסמה על ידי ממשלת ישראל בתאריך ה- 1 ביוני, שנת 2009, רוא: הצעת חוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס' 170), התשס"ט-2009, ה"ח ממשלה 340.

[2] פקודת מס הכנסה [נוסח חדש], ד"מ 6, 120 (25.4.1961).

[3] ככל הנראה הכווהנ הינה לקבוצת העבודה למניעת שוחד עובדי ציבור זרים של ה- OECD.

[4] פרוטוקול ישיבה מס' 38 של הכנסת ה- 18 (22.02.2009), דברי הכנסת ט"ו, ישיבה ל"ח.

[5] פרוטוקול ישיב ועדת הכספים, הכנסת ה-18 (03.11.2009)

[6] בית המשפט כבר קבע בהלכה מחייבת כי חל איסור על ניכוי הכנסה חייבת בהוצאות שאינן חוקיות, ואף קבע כך באופן ספיציפי לגבי מתן שוחד לעובד ציבור זר (עוד בטרם מתן שוחד לעובד ציבור זר היה אסור בחקיקה פלילית, ראו: ע"א 6726/05 הידרולה בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1 (05/06/08), ופסק דין עמה (ת"א) 1015/03 חברה בע"מ נ' פקיד שומה נתניה (08/02/08), לעיל ה"ש __.

[7] דיון ועדת הכספים, לעיל ה"ש __: "הסיבה שאנחנו רוצים לכתוב את זה מפורשות בחוק היא דרישת ארגון ה-OECD שלא מוכן לקבל כחברה בו מדינה שלא נקבע במפורש בחוקי המס שלה שאין להתיר הוצאה של תשלום שוחד לפקידי ציבור זרים".

[8] ככל הנראה, לא בכדי התייחסה ח"כ שלי יחימוביץ לתעשיות הביטחוניות, וזאת לנוכח היותה חברה בשדולה למען התעשיות הביטחוניות בישראל (כך בהתאם למפורט באתר האינרנט של כנסת ישראל, ראו: http://m.knesset.gov.il/mk/Pages/MKPositions.aspx?MKID=782), וכן שורה של אינדיקציות שפורסמות בתקשורת לקשר של ח"כ שלי יחימוביץ עם התעשיות הביטחוניות, ראו: למשל, בשנת 2010 תבעה ח"כ יחימוביץ' הטבות מפליגות יותר לפריפריה ולדחות את יוזמת מיסוי התעשיות הביטחוניות, ראו: צבי לביא "השקעות הון בפריפריה - עימות בין הכנסת לאוצר" YNET (02.12.2010) www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3993198,00.html; באתר האינטרנט מטעמה, מפרטת ח"כ יחימוביץ לגבי פועלה ב"ניהול מאבק תמידי נגד הפרטת ... התעשיות הביטחוניות ועוד. ברובם הצלחנו" ראו: "סיכום פעילותה של חברת הכנסת שלי יחימוביץ' בכנסת ה-17" (12.11.2008) shelly.org.il/node/1684; וכתבה ביקורתית על פועלה של ח"כ יחימוביץ לאחר חשיפת פרשת שחיתות בתע"א: סטלה קורין ליבר "חקירת השחיתות בתע"א: כולם שותקים, והחשודים צוחקים – דעה: האינטרסים האישיים של ניסנקורן, יחימוביץ' וכחלון גוברים על המלחמה בשחיתות" גלובס (17.05.2017) www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001189044

[9] ח"כ יחימוביץ אף מוסיפה כי זה לא רק בגלל עובדה, אלא בגלל מה ששואלים פקידי ה- OECD. ככל הנראה, ח"כ יחימוביץ מתייחסת לתחקיר במסגרת סדרת התחקירים "עובדה", ששודר באותה שנה, אשר עוסק בתשלומי שוחד שמשלמות התעשיות הביטחוניות בהודו. כלומר, האמירה אף מחזקת את ההנחה שההתייחסות של יחימוביץ אינה התייחסות שנובעת מההד התקשורתי לסוגיה, אלא מסיבה אחרת. הכתבה אילנה דיין, גלעד טוקטלי, בעז גאון "כך עובדת תעשיית השוחד הישראלית בהודו" MAKO (27.10.2009) www.mako.co.il/tv-ilana_dayan/2010-47d3cfd292094210/Article-fa157f5d2179421006.htm.

[10] פרוטוקול ישיבה מס' 72 של הכנסת ה- 18 (16.11.2009), דברי הכנסת חוברת ו', ישיבה ע"ב.

[11] מפרוטוקול הדיון, שם, עולה כי לפני הדיון בהצעת החוק לתיקון פקודת המיסים, נערך דיון בהצעת אי אמון בממשלה, שסביר להניח גרם לנוכחות הרבה במליאת הכנסת.

[12] במסגרת ישיבת וועדת הכספים בהצעת החוק, לעיל ה"ש __, נתבקשה הסתייגות אחת שאינה רלוונטית לעניינו, אך גם על הסתייגות זו, בסופו של דבר ויתר חבר הכנסת.

[13] הצעת החוק עוברת ברוב של 75 חברי כנסת בקריאה שנייה, אך בקריאה השלישת ורוב של 74, ועדין ללא מתנגדים.