אשרור אמנת ה-OECD במדינת ישראל

 לתחילת המאמר: מבוא

לחלק הקודם: פרק שמיני: התייחסות להשפעות חיצוניות על חקיקה במסגרת עבודת הכנסת 

ראינו כי הליכי החקיקה המפורטים לעיל נשענו באופן משמעותי על אמנת האו"ם ואמנת ה-OECD כהצדקה לאישור החקיקה. עם זאת, עובר להליכי החקיקה שסקרתי לעיל, שתי האמנות כלל לא אושררו במדינת ישראל. החוק במדינת ישראל אינו קובע במדויק את הליך אשרור אמנות בינלאומיות, אך בהתאם לנוהג ופסיקת בית המשפט, אמנות מאושררות במסגרת החלטת ממשלה, ואמנות בעלות משמעות וחשיבות מיוחדת, נהוג להביא לאישור הכנסת.^[1] כמו כן, בהתאם לתקנון הכנסת, טרם אשרור אמנה יש להניח אותה על שולחן הכנסת שבועיים טרם האשרור.^[2]   

בתאריך 29.12.2008 אמנת ה-OECD הונחה על שולחן הכנסת, "לקראת הצטרפות מדינת ישראל לאמנה זו".^[3] בהמשך, החליטה הממשלה לאשר את האמנת ה-OECD בתאריך 12.02.2009.^[4] בהחלטה נכתב כי, ההחלטה התקבלה בהתאם לסעיף 20(ב) בתקנון לעבודת הממשלה. בהתאם לסעיף זה, אשר מסדיר הליך חילופי של קבלת החלטות בממשלה: "ראה ראש הממשלה צורך בקבלת החלטה רגילה של הממשלה שלא בישיבתה, רשאי הוא להורות למזכיר הממשלה לפנות בכתב אל השרים ולבקש עמדתם להצעה. לא השיב שר לענין ההצעה תוך שבוע מיום הפניה אליו, יראו אותו כמי שהסכים להצעה. ביקש אחד השרים כי הנושא יידון בישיבת הממשלה, לא יוכרע בו על-פי התשובות במישאל".^[5]

כלומר, ניתן להניח כי, הלכה למעשה, לא נערך כל דיון בשאלה האם על מדינת ישראל לאשרר את אמנת ה-OECD, שכאמור, המשמעות שלה הינה החובה של המדינה לקבוע את האיסור על מתן שוחד לעובד ציבור זר כעבירה פלילית.

לאור האמור לעיל, פניתי בבקשה למשרד ראש הממשלה, בהתאם לחוק חופש המידע, לקבל את נוסח הפנייה בכתב שהועברה מראש הממשלה לחברי הממשלה והמסמכים שצורפו אליה. קיבלתי מענה לפנייתי ועולה כי הפנייה לשרים כוללת תיאור לקוני של מהות האמנה. כמו כן, בגוף הפניה ראו לנכון לציין כי "להצטרפות לאמנה חשיבות נוספת, עקב היותה חלק מתהליך קבלתה של ישראל כחברה לארגון ה-OECD". כמו כן, מכיוון שככל הנראה הפנייה נכתבת על טופס שיש למלא, אחת הנקודות המצריכות התייחסות הינה "נתונים כלכליים והשפעה על משק המדינה", ולגבי סוגייה זו מצוין "לא רלוונטי". לדעתי יש סתירה מסויימת בין טענה כי ההצטרפות לאמנה הינה בעלת חשיבות לגבי הצטרפות המדינה לארגון ה-OECD, לבין הטענה שלאמנה השפעה על משק המדינה. בנוסף, לפניה צורפה עמדת היועץ המשפטי למשרד המשפטים, וזו מהווה העתק מדוייק ללשון הפנייה עצמה.

אני סבור ששימוש בסעיף 20(ב) בתקנון לעבודת הממשלה, ככלי לקבלת החלטות משמעותיות, עלול לפגוע במוטיבציה של חברי הממשלה להתנגד למהלך כלשהו, או במקרה שאחד מחברי הממשלה מבקש רק לקבל הבהרה או מענה לשאלה כלשהי, אזי יתכן שהוא יוותר על זכותו, מכיוון שהמשמעות הינה כינוס ישיבת ממשלה, רק בשביל שאלה, או הבהרה. להבנתי, ההחלטה לגבי אשרור האמנה לא הייתה החלטה בעלת דחיפות מיוחדת, או סוגיה שלפתע עלתה לסדר היום באופן לא צפוי, לכן לא ברור מדוע לא ניתן היה לאשר אותה במסגרת ישיבת ממשלה, על אחת כמה וכמה לנוכח התדירות הרבה יחסית של כינוס ישיבות ממשלה. כמובן שגם לגבי סוגיה זו, יתכן שהסיבה שמהלך האירועים ארע כפי שארע, הינה מכיוון שאיש לא הניח שמדובר על נושא שכלל ראוי להשקיע בו זמן במסגרת ישיבת ממשלה. חרף היעדרו של דיון מהותי בהליכי החקיקה שסקרתי לעיל, מסתבר שדווקא לאחר שחקיקת הסנקציה בגין תשלום שוחד לעובד ציבור זר הסתיימה והתקבלה כחקיקה מחייבת, הסוגייה החלה לקבל מקום מרכזי בדיוני חקיקה שונים, שחלקם מהווים סוגיות נגזרות לחקיקת האיסור על מתן שוחד וחלקם קשורים לאיסור על מתן שוחד באופן חלקי בלבד, ועל כך להלן.

לחלק הבא: חקיקת צו עזרה משפטית בין מדינות (תיקון התוספת השנייה לחוק)

---

[1] להרחבה, ראו למשל: אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל ב' 914 (2005); תומר ברודי וגיל-עד נועם "על מעורבותו המעשית של המחוקק בכריתת אמנות בין–לאומיות: כיצד הכנסת נוהגת, וכיצד תנהג?" משפט ועסקים ט' 175 (2008).

[2] כך בהתאם לתקנון הכנסת, בהתאם לנוסחו כיום: תקנון הכנסת - החלטות בענייני נוהל כללי האתיקה והחלטות ועדת האתיקה, עמ' 181 (מעודכן ליום 30 באפריל 2019).

[3]

[4] החלטת ממשלה מספר 4481 מיום 12.02.2009, מטעם הממשלה ה-31 בראשות אהוד אולמרט. הוגשה בקשה לפי חוק חופש המידע לקבל את פרוטוקול הדיון בהחלטה ו/או נוסח הפנייה שהועברה לשרים בכתב, ואת המסמכים שהונחו על שולחן הממשלה.

[5] התקנון לעבודת הממשלה, הממשלה ה- 31, אושר בהחלטה 4065 של הממשלה ה- 31 (07.09.2008), נוסח התקנון זמין ב:  https://www.gov.il/BlobFolder/generalpage/gov31/he/takanonGov31.pdf.