מניעים להצטרפות ישראל ל-OECD – סיכום ביניים

 לתחילת המאמר: מבוא

לחלק הקודם: בקיעים בגישת הממשלה לגבי התועלת בהצטרפות לאמנת ה-OECD 

השאלה מה המניעים של מדינה להצטרף ל- OECD הינה שאלה מורכבת, והתשובה לה יכולה להיות שונה בתכלית בין מדינה למדינה. למשל, המניעים המיוחסים ליפן, להצטרפות ל- OECD שונים בתכלית מהמניעים של ישראל, ונגזרים מאופייה הספציפי של המדינה.^[1] כך למשל, במקרה של יפן ניתן ללמוד הרבה על המוטיבציה של מדינות אחרות לצרף מדינה כזו או אחרת, מכך שעולה שארה"ב חתרה לחזק את כוחו של ה-OECD כארגון גלובאלי, ולהימנע ממצב בו הכוח יעבור לארגונים בינלאומיים אחרים.^[2] מקרה מעניין נוסף הינו תהליך ההצטרפות של פינדלנד, אשר עברה תהליך ארוך במיוחד, ורצוף לבטים לגבי ההצטרפות.^[3]  

יש לציין שבנוסף לאמור לעיל, ניתן להצביע על קולות נוספים בישראל שהעלו ספקות לגבי התועלת, הכדאיות והצורך בהצטרפות ל- OECD. כך, על פי פרסום בתקשורת, דיון שיזם היועץ לביטחון לאומי דאז בנושא, ספג ביקורת חמורה ובסופו של דבר בוטל.^[4] כמו כן, כמה גורמים בתקשורת הגיבו בציניות ועוקצנות כלפי מה שנחזה כחגיגת הצטרפות ל- OECD,^[5] וכן פרסומים בהם הוצגו עמדות של גורמים שונים שמטילים ספקות רבים לגבי הכדאיות והמשמעות של ההצטרפות לארגון.^[6] בנוסף, ראוי לציין שבד בבד לתהליך הצטרפותה של ישראל ל- OECD, ברזיל סירבה להזמנה להצטרף לארגון, בטענה שההצטרפות תיצור לברזיל מגבלות שהיא אינה מעוניינת לקבל על עצמה.^[7]

 

מעניין לציין שבשניים מהפרסומים שפירטתי בהערות השוליים לעיל,^[8] מוזכרת עמדת התאחדות התעשיינים (באחת הפעמים מוזכרת העמדה מפי נציג משרד החוץ ופעם מנציג התאחדות התעשיינים),^[9] ומפרסומים אלו עולה כי עמדת התאחדות התעשיינים כלפי ההצטרפות ל- OECD הינה עמדה אוהדת. עם זאת, עמדת התאחדות התעשיינים אינה אחידה, או שחל שינוי בעמדה בשלב מסוים, מכיוון שניתן להצביע גם על ביקורת כלפי ההצטרפות ל- OECD, וזאת שהובהרה המשמעות המעשית של ההצטרפות.^[10] 

מכיוון שפרוטוקולי ישיבות הממשלה אינם פומביים, והזכות לעיין בהם מוגבלת,^[11] אזי מתעורר קושי ממשי להגיע למסקנות לגבי האופן בו נתקבלה ההחלטה להצטרף ל- OECD, מה גם שמהפניות שערכתי עד עתה, מתעורר ספק ממשי אם כלל נערך דיון בממשלה בשאלת ההצטרפות. ראינו לעיל כי לכאורה נערכה עבודת מטה מקיפה והכנה ארוכה לבחינת ההצטרפות ל- OECD, עם זאת היעדר שקיפות לגבי הפרוטוקולים והגופים שפעלו לבחון את סוגיה זו, מקשים על התחקות מעמיקה אחר מפת האינטרסים והמניעים להצטרפות. מצב זה מורכב במיוחד לנוכח ההבנה כי נשמעו עמדות בקרב הציבור ואף בקרב רשויות המדינה, אשר העלו ספקות ממשים לגבי השאלה האם העלות של ההצטרפות ל-OECD מצדיקה את התועלת, אך לא ניתן להצביע על מענה ענייני ומעמיק לספקות אלו. לא זו אף זו, יש לקחת בחשבון שחלק לא מבוטל מעלויות ההצטרפות ל- OECD אינו חל על הממשלה, אלא מוחצן לגורמים פרטיים, אשר נדרשים להתאים עצמם לשינויי תקינה, הגברת רגולציה עצמית וכיוצא בזאת.

ראינו לעיל שמשרד ראש הממשלה פרסם באופן ברור וחד משמעי מה המניעים המוצהרים להצטרפות ל-OECD, אך כפי שהצגנו לעיל, מתעוררים ספקות ממשיים האם מניעים אלו אכן מתגשמים, האם כלל נבדקה היתכנות שלהם, והאם העלות והמשמעויות הנגזרות של ההצטרפות, מצדיקות את הרווח הפוטנציאלי (אם בכלל יש כזה). כמו כן, מהמידע שמצאתי מתעורר קושי ממשי להתחקות אחר האינטרסים השונים שהשפיעו על התהליך, ואולי אף התנגדו לו, בתוך המערכת הפוליטית. בסופו של יום, בתאריך 22.08.2010 החליטה ממשלת ישראל לאשרר  את  ההסכם  בין ממשלת מדינת  ישראל  לבין ארגון ה-OECD.^[12] מעניין לציין שבמסגרת החלטת הממשלה, ראו לנכון לציין כי בהחלטה "...וזאת מתוך  הכרה  בחשיבות המדינית  והכלכלית של חברות ישראל בארגון, ובכלל זה  בחינת  מדיניות סיוע החוץ". סוגיית סיוע החוץ עולה גם בדיוני וועדת ההיגוי, ואני מניח שמצריכה בחינה בהמשך.

לחלק הבא: פרק שמיני: התייחסות להשפעות חיצוניות על חקיקה במסגרת עבודת כנסת ישראל

---

[1] כך ב: Peter Carroll, Japan and the OECD: How the sun rose on a global era, OECD Observer No 298, Q1 2014, זמין ב: oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/4309/Japan_and_the_OECD:_How_the_sun_rose_on_a_global_era.html: "There were a number of motives at play in the Japanese decision to seek membership of the OECD which overlapped with those of other OECD countries: the desire to be in the “western”, anti-communist camp; the opportunity to access one another’s markets; the greater capacity to co-ordinate international economic policy that Japan’s membership would entail; and a means of persuading Japan to increase its aid efforts".

[2] ראו: "In particular, one of the motives underlying the Eisenhower administration’s proposal to reorganise the Organisation for European Economic Co-operation (OEEC) was to open up the possibilities for full membership for itself, Canada and Japan, so creating a new, more global organization".

[3] ראו: Peter Carroll, Finland’s cautious path to OECD membership, OECD Observer January 2019, זמין ב: www.oecd-ilibrary.org/sites/5ee17ef3-en/index.html?itemId=/content/paper/5ee17ef3-en.

[4] כך, בכתבה אלי ברדנשטיין ודוד ליפקין "בלעדי: היועץ לביטחון לאומי לא משוכנע שכדאי להצטרף ל-OECD" מעריב NRG 15.12.2009 www.makorrishon.co.il/nrg/online/16/ART1/978/845.html, שם נכתב: "עוזי ארד יזם דיון המפקפק בכדאיות הצטרפותה של ישראל למועדון המדינות המתועשות. הדיון בוטל לאחר ביקורת קשה... בכירים במשרד החוץ אמרו בהתייחסם ליוזמה של ארד, כי 'מדובר בדיון שלא היה ראוי להתקיים. מי שיזם את הדיון הוא חסר הבנה בסיסית במה מדובר. להגיד שהמחיר שישראל תצטרך לשלם גבוה מדי זו אמירה סתמית שמצביעה על חוסר הבנה טוטאלי'". לאור האמור לעיל אינני יכול שלא לתהות, גם אם עמדת משרד החוץ נחרצת וברורה, מדוע למנוע קיום של דיון?! האם לדון על משמעויות של ההצטרפות מהווה כשלעצמה חוסר הבנה? ברי כי נראה שמדובר על מהלך של השתקה. מעניין לציין כי באותה כתבה מוזכר כי משרד החוץ מוסר כי התאחדות התעשיינים ונציגי תעשיות הכימיה תומכים בהצטרפות ל- OECD, אך תגובה של הארגונים עצמם, לא ניתן למצוא בכתבה.

[5] ביקורת נוקבת ניתן גם למצוא בסקירת עיתונות של שוקי טאוסיג "תחת השיחים" העין השביעית 11.05.2010 www.the7eye.org.il/52183, אשר כותב בין היתר: "ב'ידיעות אחרונות' הכותרת הראשית שואלת, 'מצטרפים למועדון?'. האם הצטרפות למועדון טובה או רעה ליהודים? טובה, בטח טובה... פלוצקר גם מביא את ההוכחה האולטימטיבית לטיבה של ההצטרפות למועדון: גורמים עוינים ניסו לטרפדה... 'פערי השכר מזנקים לשיא', נכתב בלי קשר בכותרת ידיעה ב'עסקים', מיד לאחר שלושת העמודים שהוקדשו להצטרפות ('הכדאית') ל-OECD... מדוע שנבקש להצטרף לגוש כזה, אנחנו עם כלכלתנו הבריאה באורח פלא? לא מדובר בכלכלה, כותב פלוצקר, אלא בהיסטוריה, 'פסגת ההגשמה של החזון של הרצל'".

[6] כך בכתבה של מיקי פלד "דרור שטרום: אנחנו רצים ל-OECD מבלי לחשוב האם זה טוב לנו" כלכליסט 01.02.2010 www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3390318,00.html, שם נכתב בין היתר: "הממונה על ההגבלים העסקיים לשעבר: 'ישראל כבר פעילה בעשרות ועדות ב-OECD. צריך לברר האם להצטרפות יש תועלת מעבר לעלויות ההתאמה של המשק לסטנדרטים של הארגון?'... 'אף אחד לא טרח לעשות תחשיב עלות תועלת אמיתי לגבי הצטרפות ישראל ל-OECD', כך אמר היום (ב') הממונה על ההגבלים העסקיים לשעבר, עו"ד דרור שטרום, בכנס הרצליה. לדבריו, 'יש שמחה גדולה שהגויים מוכנים לקבל אותנו למועדון הנחשב שלהם. הייתי משקיף פעיל במשך 5 שנים בוועדת התחרויות של ה-OECD, והטענה הבסיסית שלי היא שהיה צריך לחשוב לאט לפני שרצנו בשמחה לחגיגה הזו'... 'האם הצעד הנוסף של הצטרפות אכן יש בה תועלת מעבר לעלויות ההתאמה של המשק לסטנדרטים של הארגון? לדוגמה, התאמת העלויות של המדיניות הכלכלית, כמו הרחבה מוניטרית ותמיכה בדולר כפי שבנק ישראל עשה בחודשים האחרונים. שאלה בסיסית אחרת שלא נשאלה היא האם מדינת ישראל היא כמו המדינות החברות בארגון או שמודל הצמיחה של ישראל הוא כל-כך שונה ולא אופייני לשוויץ והולנד שהצרכים היסודיים שלנו הם אחרים?'". מעניין לציין שבכתבה זו מופיעה עמדת התאחדות התעשיינים, אשר אחת תמכה במהלך ההצטרפות: "'ניקולה בונוצ'י, הממונה על עניינים משפטיים ב-OECD, ה-OECD לא יתערב מהיכן ישראל תזמין את מדי השוטרים שלה, אם מסין או ממפעלים בישראל, אולם הארגון דורש תחרות הוגנת ולא מפלה', כך אמר בכנס דן קטריבס, ראש אגף סחר חוץ וקשרים בינלאומיים בהתאחדות התעשיינים. לדבריו, 'קשה לומר מה הצטרפות ישראל לארגון יעשה בשורה התחתונה לתעשיין או לאיש ברחוב. יש כאן עניין של סטנדרטים שאנחנו רוצים להיות לא רק אלו שמקבלים אותם באופן סביל, אלא להיות חלק מאותו פורום שקובע את הכללים'". כפי שניתן לראות, אין כאן התייחסות מפורשת לסוגיית מתן שוחד לעובד ציבור זר, אלא התייחסות עקיפה בלבד, אך אני מניח שההנחה של התאחדות התעשיינים הייתה שתנאי התחרות ההוגנת ייטיבו עם היצואנים הישראליים בשוק העולמי. 

כמו כן, ניתן להצביע על עמדה לפיה ההצטרפות ל- OECD הינה חסרת כל משמעות: עמי ברנד ואלה לוי-וינריב "'ל-OECD יש אפס השפעה, אפס מאופס'" גלובס 13.05.2010 www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1000559580: "בלי להיות משביתי שמחות, חשוב לזכור כמה דברים... מתברר שגם החותמת, או 'אות אבירות כלכלית', כלשונו של השר שטייניץ, זה לא ממש... אומר פרופ' אבי בן בסט... 'יש כאלה שחושבים שהצטרפנו לארגון ש'בהגדרה' ישפר את המדיניות שלנו. מספיק להסתכל על יוון, שחברה בארגון. יוון הרי שברה הרבה מאוד נורמות מקרו-כלכליות שהארגון הזה קבע, והארגון לא התערב'. אפילו עכשיו, כשיוון נתונה במשבר חריף, אומר בן בסט, לא שמעו את קולו של ה-OECD... פרופ' אפרים צדקה... ממעיט מההשפעה המעשית שצפויה להיות להצטרפות הזאת. 'אין פה בעצם כלום... אלא בעיקר איזשהו מועדון כזה של דיונים'... עדי ויגודסקי, מנכ"ל UBS ניירות ערך ישראל, ממהר לצנן את ההתלהבות. 'לא תהיה לזה השפעה מהותית על שוק ההון. תהיה השפעה כלשהי, אבל בטח לא מהותית... עבור משקיעים זרים שאנחנו עובדים איתם, ישראל נחשבת כבר הרבה זמן כמדינה שהייתה צריכה להיות ב-OECD . העולם הפיננסי כבר די מזמן רואה בנו מדינה מפותחת'... חיים ישראל, מנהל מחלקת המחקר של מריל לינץ'-בנק אוף אמריקה בישראל, מחזק את ההתרשמות הזאת". יש לציין כי בכתבה מצוטטות גם עמדות חיוביות לגבי ההצטרפול ל- OECD.

[7] Carlos Malamud, Four Latin American Summits and Brazil’s Leadership, Elcano Royal Institute p. 3 Working Paper 3/2009 (Translated from Spanish), זמין ב:  www.files.ethz.ch/isn/95686/WP%203,%202009_English.pdf. יש לציין כי מאז השתנתה עמדת ברזיל, וזו מעוניינת להצטרף ל- OECD.

[8] לעיל.

[9] בלעדי: היועץ לביטחון לאומי לא משוכנע שכדאי להצטרף ל-OECD, לעיל; דרור שטרום: אנחנו רצים ל-OECD מבלי לחשוב האם זה טוב לנו, לעיל.

[10] הביקורת של נציג התאחדות התעשיינים מתייחסת לשינוי החקיקה הנוגעת לייצור תרופות וקניין רוחני, ראו: ענת ציפקין "התעשיינים :'תעשיית התרופות הישראלית תשלם את מחיר הכניסה ל-  OECD' כלכליסט 19.02.10 https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3392428,00.html, שם נכתב: "מוחים על ההסכם עם ארה"ב המיישב את נושא הקניין הרוחני של תרופות ומקדם הכניסה ל- OECD 'ייפגע ביכולת לייצר תרופות גנריות'... מנגד, זוכה מהלך זה... לביקורת חריפה מצד התאחדות התעשיינים. לדברי ניר קנטור, מנהל איגוד הכימיה, פרמצבטיקה ואיכות הסביבה בהתאחדות התעשיינים, הממשלה נכנעה ללחצי חברות התרופות האמריקאיות, והדבר עלול לפגוע בחברות התרופות הישראליות... לדברי קנטור, 'תעשיית התרופות הישראלית תיאלץ לשלם מחיר כניסה כבד על כניסתה הצפויה של ישראל לארגון...'... ארגון ה-OECD הציב את הסדר הסוגיה עם ארה"ב כתנאי להצטרפותה של ישראל לארגון. למעשה, דורש משרד המסחר האמריקאי מישראל לערוך שינויים בחוק התרופות".

[11] הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, עיל. יש לציין כי מדובר על סוגייה שנויה במחלוקת, אשר מהווה מושא לדיונים משפטיים ועתירות בגין אי גילוי פרוטוקולים, ראו לדוגמה: עתמ (י-ם) 12475-07-13 ח"כ זהבה גלאון נ' ראש הממשלה (01.06.2014) בעניין פרסום סיכומי הדיון והפרוטוקולים מדיוני הוועדה להגברת התחרותיות במשק; וראו בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל , סז(1) 177 (2014), שם קבע בית המשפט כי "שונה מהליכי חקיקה בכנסת, הליך קבלת החלטות בממשלה מצומצם בהרבה בשקיפותו... הפרוטוקולים ותמלילי הדיונים בממשלה אינם מפורסמים לציבור. בשונה מהליך חקיקה בכנסת, הפרסום של החלטות ממשלה הוא בדיעבד, ולא ב"זמן אמת", והציבור אינו שותף להליך קבלת ההחלטות בממשלה ואף לא מודע לאופן התנהלותו... בשונה מהליך חקיקה בכנסת, הציבור אינו נחשף לקבוצות האינטרסים המבקשות להשפיע על הליך החקיקה ועל מידת השפעתן עליו. דומה כי אין כיום מחלוקת עקרונית באשר לעצם קיומן של קבוצות אינטרסים כאלה, ועל כך שהשפעתן על הליכי חקיקה אינה משקפת בהכרח את משקלן היחסי בציבור ואת התוצאה הראויה מבחינת האינטרס הציבורי (דפנה ברק-ארז אזרח-נתין-צרכן: משפט ושלטון במדינה משתנה 29-27 (2012); עמיחי כהן "הבחירה הציבורית – עקרונות ומחקר בישראל" קרית המשפט ז 115, 125 (תשס"ח))." (שם, בפס' 96-97 לפסק הדין).

[12] החלטה מס. 2231 של הממשלה מיום 22.08.2010.